Situação Fiscal e Financeira dos Estados: LRF diante da Crise Econômica Nacional

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Hoje, 19/11/2015, foi realizado o II Fórum conjunto do CONSAD (Conselho Nacional de Secretários de Estado da Administração), CONSEPLAN (Conselho Nacional de Secretários de Estado de Planejamento) e CONFAZ (Conselho Nacional de Secretários de Estado de Fazenda).

Tive a honra de fazer a palestra de abertura do evento onde tratei das principais questões que norteiam as finanças públicas brasileiras:
1) Por que chegamos nesta situação fiscal?
2) Como está o processo de ajuste dos estados neste ano?
3) Quais são as perspectivas?
4) Quais problemas já diagnosticados e as medidas a serem endereçadas?

Compartilho a apresentação que fiz no evento que responde, de forma objetiva, essas questões.

APRESENTAÇÃO EM PDF

O gato subiu no telhado ou o bode entrou na sala?

Existem duas expressões populares em Brasília para descrever situações complexas do cotidiano. O “gato subiu no telhado” quer dizer que você vai dar uma péssima notícia, mas em doses “homeopáticas”, como em uma sequência de fatos: o gato subiu, escorregou, caiu e, infelizmente, morreu. A expressão “bode na sala” serve para descrever uma situação em que há um complexo problema para ser solucionado, envolvendo conflitos entre vários agentes. Uma estratégia de solucionar o conflito seria colocar um bode malcheiroso na sala para desviar a atenção de todos em apontar que o bode é o problema.

Nos noticiários que estamos envolvidos no dia-a-dia, dar-se a impressão que estamos elegendo um “bode” como o problema de todos os males nacionais. Mais recentemente, escutamos questionamentos sobre a legitimidade do exercício da função da Presidente da República ou do Presidente da Câmara dos Deputados. Independentemente do mérito dessa questão, existe um problema mais amplo no país que mais se assemelha a situação de que o “gato subiu no telhado”. Ou seja, algo ruim está anunciado que irá acontecer, o governo e o congresso não têm tomado atitudes para resolver e, se continuarmos nesse ritmo, veremos que, de fato, o gato morreu.

O que devemos fazer para evitar que o gato pule do telhado? Essa pergunta envolve uma discussão ampla e multidisciplinar. Pelo fato do Brasil ser um país de dimensões continentais e fechado, normalmente inventamos soluções para nossos problemas da forma “caseira”, ou como jabuticabas (fruta que só existe no Brasil). É nesse ambiente que entram uma série de fatores que agem como forças do atraso, como: a ideologia cega, o corporativismo e o conservadorismo. Um princípio conciliador que deveríamos seguir, mas, infelizmente pouco observamos, é o pragmatismo pelas experiências internacionais (de preferência, de países bem-sucedidos).

Pegando o exemplo do problema que está mais iminente no país, o déficit das contas públicas. Olhando o perfil do demais países, o déficit fiscal brasileiro não é por causa de falta tributos, mas sim por causa do excesso de despesas mal focalizadas e com baixo retorno social. Se compararmos as despesas públicas brasileiras com os demais países, observamos que o Brasil gasta excessivamente com previdência, em torno da média com saúde e pouco com educação e infraestrutura. Nenhum país do mundo aguenta um regime de previdência onde a idade média de aposentadoria é 54 anos. Imagine quando o Brasil envelhecer! Poucos países do mundo diferenciam idade de aposentadoria de homem e mulher. No Brasil, elas se aposentam 5 anos mais cedo e vivem mais 7 anos.

A metodologia “olhem para o que o resto do mundo faz” poderia ser usado para todas as áreas da economia e da política brasileira. Peguem o caso do setor público. Na área de recursos humanos, por exemplo, há uma grande distorção do conceito aplicado aqui de estabilidade do servidor. É incrível escutar relatos de servidores, mesmo cometendo crimes em flagrante, que são reconduzidos aos cargos por ordem judicial (e olhe que não estou nem entrando no mérito do desempenho profissional). Outra distorção, em relação ao resto do mundo, é o direito a greve, onde uma pequena fração de servidores paralisam o estado como um todo e, por isso, conseguem reajustes acima da média às custas de toda sociedade. No limite, isso implica em elevação da carga tributária.

Resumidamente, seguindo os exemplos internacionais, deveríamos concentrar esforços em não aumentar a carga tributária, reduzir a despesa pública da máquina, rever as regras irracionais do setor público, elevar os serviços prestados para o cidadão como em educação, saúde e infraestrutura. No âmbito privado, criar ambiente de negócios mais atrativo, abrir a economia, estimular a competição, adotar política industrial com os incentivos apropriados e tornar as regras mais claras e racionais. Esses são os pilares das economias bem-sucedidas no mundo.

O que estamos discutindo e implementando de medidas nesse sentido? Nada. Qualquer tentativa de discussão séria sobre esses assuntos morre em simples questões ideológicas, oportunistas, demagógicas ou corporativistas. Estamos colocando o bode na sala para disfaçar que, na verdade, vários membros da sala fedem igual ao bode… e que… de fato… o gato já subiu no telhado.

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Comportamento das Finanças Públicas Estaduais pelo “Acima da Linha” em 2015

Este trabalho busca avaliar o comportamento das finanças públicas estaduais pelo resultado fiscal na metodologia “acima da linha”, com base nos Relatórios Resumidos de Execução Orçamentária (RREO). Essa metodologia permite avaliarmos os principais componentes do resultado primário, como os tipos de receitas e as despesas pública.

É importante registrar que não existe uma metodologia uniforme para a contabilização das receitas e despesas primárias. Assim, a comparação entre estados pode não refletir, necessariamente, uma situação fiscal melhor ou pior, mas simplesmente formas diferentes de contabilização. Nesse sentido, o resultado medido pelo “abaixo da linha” calculado pelo Banco Central é mais confiável, no entanto ele carece de informações sobre os componentes das receitas e despesas.

O estudo sobre o resultado dos governos regionais pelo abaixo da linha em 2015, cujo título é “Esforço Fiscal do Setor Público e Comportamento das Finanças Públicas Regionais em 2015”, pode ser encontrado no endereço: https://pedrojucamaciel.com/?p=184.

Ao analisarmos os dados do resultado primário apurado até o agosto, podemos observar maior esforço fiscal dos entes estaduais neste ano, em relação ao ano anterior. Na maioria dos estados, a barra azul (resultado primário de 2015) é superior a barra laranja. Os cinco estados com menor nível de primário são o Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Santa Catarina e Mato Grosso do Sul.

Gráfico 1: Superávit Primário, acumulado até agosto, em % das Receitas Primárias
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Fonte: STN. Elaboração Própria.

É importante mencionar algumas especificidades que este trabalho mapeou de alguns estados. Essa melhora significativa do estado do Rio de Janeiro neste ano se deve a utilização dos depósitos judiciais que foram classificados como receitas correntes. Isso gerou um impacto positivo de R$ 7,2 bilhões. Se desconsiderássemos essa contabilidade, o estado estaria na pior colocação, com um primário deficitário em R$ 7,3 bilhões (próximo do acumulado em 12 meses pelo critério “abaixo da linha”). O estado do Mato Grosso do Sul não divulgou ainda o RREO do 4º bimestre, dessa forma foi utilizado o do bimestre anterior. O Distrito Federal teve mudança de classificação das receitas e despesas das transferências do FCDF, foram feitos os ajustes para manter a base comparável. Além disso, o Paraná não teve seu balanço assinado, podendo ainda sofrer alterações nos números.

Este trabalho propõe um outro indicador para mensurar a situação fiscal dos estados. No entanto, para seu melhor entendimento, é necessário fazer alguns esclarecimentos. Pela classificação econômica, as receitas são classificadas em correntes e capital. As receitas correntes originárias dos impostos, taxas, contribuições, etc. Já as de capital são, em geral, fruto do endividamento. Dessa forma, as melhores receitas, do ponto de vista fiscal, são as correntes. Já nas despesas, as correntes são as despesas de pessoal, juros e custeio. As despesas de capital são de investimentos e amortização da dívida. Assim, de uma forma simplificada, as despesas de capital são mais desejáveis que as correntes.

Gráfico 2: Capacidade de Investir com Recursos Próprios, acumulado até agosto, em % das Receitas Primárias
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Fonte: STN. Elaboração Própria.

O indicador “capacidade de investir com recursos próprios” é calculado pela subtração das receitas correntes com as despesas correntes e as despesas com amortização. Ou seja, é o montante de recursos arrecadado pelo estado (sem se endividar) que não está alocado para despesas de manutenção da máquina pública (correntes) ou para o pagamento da dívida do ente. É o quanto sobra para investir dos recursos próprios.

Observa-se, por esse indicador, que a maioria dos estados estão em uma situação pior neste ano em relação ao ano de 2014. A pergunta que se sucede é: por que os estados estão com menor capacidade de investir neste ano, apesar da melhora do resultado primário? Há três motivos para isso.

Motivo 1: Menor dinamismo das receitas

O Gráfico 3 apresenta a variação das receitas primárias de 2015 em relação a 2014, em termos nominais. Observa-se que, para a vasta maioria dos estados, o crescimento das receitas não foi suficiente para recompor a inflação que gira em torno de 9,5% a.a. Ou seja, há um crescimento real negativo das receitas primárias dos estados. No caso do RJ, se excluirmos as receitas dos depósitos judiciais, o crescimento seria de -10%.

Gráfico 3: Receitas Primárias, acumulado até agosto, variação anual, em %
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Fonte: STN. Elaboração Própria.

Motivo 2: Incapacidade dos governos em cortar despesas obrigatórias, notadamente pessoal

O Gráfico 4 apresenta a variação das despesas de pessoal de 2015 em relação a 2014, em termos nominais. Pode-se observar que a maioria dos estados apresentaram crescimento real positivo das despesas de pessoal. Neste ano, cinco estados ultrapassaram o limite dos gastos de pessoal em relação a receita corrente líquida e outros 17 estão acima do limite prudencial. Parte dos novos governantes receberam uma conta amarga do seu antecessor, os reajustes salariais parcelados com repercussão financeira no mandato seguinte. Trata-se de uma brecha da LRF. O Projeto de Lei do Senado nº 389/2015 de autoria do Sen. Ricardo Ferraço objetiva fechar essa lacuna. Ademais, podemos observar que a folga financeira com a ampliação das autorizações de operações de crédito entre 2012 e 2014 foram destinadas à ampliação das despesas de pessoal, ou seja, houve “troca de fonte”.

Gráfico 4: Despesas de Pessoal, acumulado até agosto, variação anual, em %
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Fonte: STN. Elaboração Própria.

Motivo 3: Ajuste fiscal pelo corte dos investimentos

Com a piora da arrecadação e aumento das despesas obrigatórias, a restrição financeira fez com que os estados fizessem o ajuste nas despesas discricionárias, notadamente os investimentos. Infelizmente é o componente do gasto que gera maior retorno por ampliar a infraestrutura, além de promover maior efeito multiplicador na atividade econômica e ajudar o país a sair da recessão.

Um problema adicional em cortar investimentos se deve a paralisação de obras. Quando isso ocorre, os projetos passam necessariamente por uma revisão (para cima) nos preços, pelos custos associados à desmobilização de pessoal e equipamentos das obras. Trata-se de algo muito perverso do ponto de vista econômico e social. Os investimentos são as despesas que mais precisam de previsibilidade e são as que mais sofrem flutuações, não é à toa que a qualidade do gasto público é baixíssima no Brasil.

Observa-se que a maioria dos estados cortaram em mais de 50% os investimentos neste ano, se comparado com o ano anterior. Apenas o estado do Amapá conseguiu ampliar os investimentos em 2015. Assim, o corte das despesas no investimento explica a melhora no resultado primário dos governos estaduais ao mesmo tempo que a capacidade de investir com recursos próprios caísse, já que se observou menor crescimento das receitas e maior gasto com despesas corrente.

Gráfico 5: Despesas com investimentos, acumulado até agosto, variação anual, em %
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Fonte: STN. Elaboração Própria.

Resultados e Conclusões

Podemos observar que os estados passam por um processo de ajuste fiscal em relação ao ano anterior. Esse resultado está consistente com os dados apurados pela metodologia “abaixo da linha” do Banco Central. No entanto, devido a rigidez legal e orçamentária do setor público brasileiro, o ajuste fiscal foi de baixa qualidade, reduzindo a capacidade de investimento com recursos próprios. Os motivos para a baixa qualidade do ajuste foram o menor dinamismo da arrecadação, o maior comprometimento com despesas obrigatórias (notadamente pessoal) e corte drástico nos investimentos públicos. Dessa forma, devido à grave situação fiscal, os estados atuam de forma pró-cíclica e agravam os efeitos recessivos da crise econômica. Enquanto o setor público for regido por regras que ampliam as despesas obrigatórias, combinadas com a rigidez gerencial, o que podemos esperar é o aumento da carga tributária e o tamanho do, cada vez mais ineficiente, estado brasileiro. Quantas novas crises serão necessárias para aprendermos isso?

Arquivo em PDF

Esforço Fiscal do Setor Público e Comportamento das Finanças Públicas Regionais em 2015

Esta nota tem o objetivo de avaliar como está o processo de ajuste fiscal dos governos regionais em 2015, analisar as perspectivas de cumprimento da meta estabelecida na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e verificar quais estados estão mais contribuindo favoravelmente e negativamente para o desempenho fiscal até o momento. Utilizou-se os dados da última Nota de Política Fiscal do Banco Central divulgada em 30/9, que traz informações até o mês de agosto de 2015.

Observamos, neste ano, que o baixo dinamismo da atividade econômica, provocando redução das receitas (queda de 3,7% real para o governo federal no acumulado até agosto) e a incapacidade de redução das despesas devida à rigidez orçamentária e administrativa do setor público brasileiro, tem levado a um cenário bastante desafiador para as autoridades fiscais tanto no nível federal, quanto no nível regional.

Gráfico 1: Superávit Primário, acumulado em 12 meses, em R$ milhões
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Fonte: Banco Central do Brasil

No entanto, podemos observar, pelo Gráfico 1, que os governos regionais iniciaram processo de recuperação do resultado primário, enquanto o governo federal ainda está com tendência de deterioração. Apesar da crise afetar todos os níveis de governo, os governos regionais sofrem uma restrição maior: sua capacidade limitada de se endividar com o mercado. Essa restrição é originada dos acordos estabelecidos durante a renegociação das dívidas na década de 90, assim como pela exigência dos agentes financeiros de garantias da União, que, a partir deste ano, praticamente interrompeu a concessão.

Assim, os governos regionais sofrem restrições de caráter financeiro para execução dos seus orçamentos, o que tem gerado essa melhora forçada no seu resultado primário. Porém, é importante mencionar que essa evolução do primário esconde uma triste realidade: muitos estados apenas a conseguiram por meio do atraso do pagamento das despesas. Atualmente pelo menos 10 estados estão com problemas de pagar em dia até a folha de pessoal, a categoria de gasto que qualquer governante evita atrasar por provocar graves problemas políticos. Atrasar pagamentos não é fazer ajuste fiscal. A obrigação ainda existe e implicará em menor resultado primário futuro.

O Gráfico 2 apresenta o resultado primário dos governos regionais acumulado no ano até o mês de referência. Observa-se que resultado do primário iniciou 2015 muito superior aos anos anteriores, inclusive em relação a 2011 (ano que encerrou com maior resultado primário da série histórica). Porém, é provável que esse início surpreendentemente positivo tenha relação com o péssimo resultado de dezembro de 2014 (Gráfico 3). Em fevereiro, o resultado seguiu o comportamento histórico, elevando-se em R$ 5 bilhões ante janeiro. No mês de março, houve uma reversão da tendência e foi registrado o primeiro déficit para o mês desde 1998, em R$ 1,1 bilhão. De abril a junho, o resultado voltou ao padrão positivo médio dos anos de 2012 e 2013 e, nos meses de julho e agosto, o resultado perdeu certo dinamismo, porém ainda permanece melhor que 2014.

Gráfico 2: Superávit Primário dos Governos Regionais, acumulado no ano, em R$ milhões de agosto de 2015
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Fonte: Banco Central do Brasil

A meta de resultado primário estabelecida no LDO dos Governos Regionais para 2015 é R$ 11 bilhões. O que podemos observar, pelo Gráfico 3, é que o mês de dezembro, principalmente pelo pagamento do 13º salário, se mostra um mês com impulso fiscal negativo da ordem de R$ 5 a R$ 6 bilhões, em relação ao mês de novembro. Dessa forma, para elevarmos as chances de alcançar a meta, seria necessário o acúmulo do primário para um valor superior a R$ 17 bilhões até novembro, o que implica em acumular um primário de R$ 1 bilhão nos próximos 3 meses. Trata-se de algo possível se olharmos para o padrão histórico de anos sem eleições estaduais.

Gráfico 3: Superávit Primário dos Governos Regionais, mensal, em R$ milhões de agosto de 2015
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Fonte: Banco Central do Brasil

Como anda o resultado fiscal de cada unidade da federação?

Foram utilizados dados individualizados dos estados apurados pelo critério abaixo da linha, como fonte o Banco Central (metodologia oficial para fins de cumprimento das metas do setor público). É importante destacar que as informações apresentadas nesta seção se referem à Unidade da Federação, incluindo o governo estadual e as administrações municipais. Infelizmente, os dados disponíveis estão apenas na base acumulada em 12 meses, o que não permite uma análise desagregada do período recente.

O Gráfico 4 apresenta os estados que estão com posição fiscal superavitária no acumulado de 12 meses até agosto de 2015. Observa-se que Minas Gerais (governo estadual e municípios) dispõe de maior superávit, no total de R$ 2,0 bilhões. Em seguida temos o Rio Grande do Sul e Goiás com, respectivamente, R$ 1,6 bilhão e 1,1 bilhão.

Gráfico 4: Estados com Superávit Primário, acum. 12 meses em agosto, R$ milhões
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Fonte: Banco Central do Brasil

O Gráfico 5 apresenta os estados que apresentam posição deficitária no acumulado de 12 meses até agosto de 2015. O Rio de Janeiro se encontra, destacadamente, na pior posição dos governos regionais em 2015. Repercutem sobre as finanças do RJ (estado e municípios) a forte queda na arrecadação dos royalties, das receitas tributárias próprias com menor dinamismo econômico e paralizações de algumas operações e investimentos da Petrobrás, além do elevado comprometimento de despesas inadiáveis com as olimpíadas que são financiadas, em boa parte, por operações de crédito.

Gráfico 5: Estados com Déficit Primário, acumulado 12 meses em agosto, R$ milhões
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Fonte: Banco Central do Brasil

Define-se impulso fiscal de 2015 como a diferença do resultado fiscal acumulado em 12 meses em agosto de 2015 com dezembro de 2014. Ou seja, o quanto as contas públicas dos estados melhoraram ou pioraram neste ano, no acumulado de 12 meses.

No Gráfico 6, podemos verificar que o destaque positivo de 2015 tem sido o estado da de São Paulo, que saiu de um déficit de R$ 3,4 bilhões em dezembro de 2014 para um superávit de 137 milhões em agosto, gerando um impulso positivo de R$ 3,5 bilhões. Em seguida temos Pernambuco, Ceará, Alagoas e Mato Grosso. Ressalta-se, novamente, que essa variável é mensurada no acumulado de 12 meses, pois é a única informação disponível que temos.

Gráfico 6: Impulso Fiscal Superavitário até agosto 2015, em R$ milhões
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Fonte: Banco Central do Brasil

Do lado negativo (Gráfico 7), o destaque é Minas Gerais que reduziu seu primário de R$ 3,1 bilhões em 2014 para R$ 2,0 bilhões em agosto. Com isso, o estado contribuiu para um impulso negativo de R$ 1,1 bilhão no acumulado de 12 meses neste ano.

Gráfico 7: Impulso Fiscal Deficitário até agosto 2015, em R$ milhões
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Fonte: Banco Central do Brasil

O Gráfico 8 apresenta o comportamento do resultado primário no final de 2014, no primeiro e segundo quadrimestre de algumas UFs. Observa-se que Minas Gerais e Goiás chegaram a melhorar seu primário (acumulado em 12 meses) em abril, mas reduziram o nível no segundo quadrimestre. Os estados do Rio Grande do Sul, Alagoas, Pernambuco e São Paulo, melhoraram sua posição fiscal de forma contínua ao longo do ano. Já o Distrito Federal apresenta processo continuo de deterioração.

Gráfico 8: Destaques de Variação no Resultado Fiscal, acum. 12 meses, em R$ milhões
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Fonte: Banco Central do Brasil

Resumidamente, o que podemos observar até o segundo quadrimestre deste ano é que o resultado dos governos regionais tem sido superior ao do ano de 2014, devido à restrição financeira que afetou a grande maioria dos entes federados. Essa restrição financeira foi originária da redução das receitas tributárias e de transferência, além da maior limitação dos entes se endividarem, com o maior rigor de autorização de garantias pelo Ministério da Fazenda. Revela-se que o esforço de recuperação do resultado primário dos governos regionais tem sido superior ao do governo federal. Ademais, se a tendência observada até o segundo quadrimestre continuar, com base na média histórica dos últimos 4 anos, é possível que os entes federados, como um todo, cumpram sua meta de primário do ano. Vale lembrar que o primário não querer dizer necessariamente esforço fiscal. Há vários governos que estão postergando o pagamento das despesas que, basicamente, implica na melhora do primário de hoje, ante o menor primário no futuro.

“Nova Lei das Finanças Públicas”: Audiência Pública no Senado Federal

No dia 23/9/2015 foi realizada Audiência Pública na Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal para tratar do PLS 229/2009, a “Nova Lei das Finanças Públicas”, com as presenças do Secretário Executivo do Ministério da Fazenda, Tarcísio Godoy, do Secretário Executivo do Ministério do Planejamento, Dyogo Oliveira, do Consultor de Orçamento da Câmara dos Deputados, Hélio Tollini, do Consultor de Orçamento do Senado, Fernando Moutinho e do Consultor Legislativo do Senado, Marcos Mendes. O projeto é de autoria do Senador Tasso Jereissati e o Senador Ricardo Ferraço, como relator, apresentou um substitutivo atualizando o projeto com as tendências e problemas observados na gestão orçamentária dos últimos 6 anos.

O projeto buscou dividir atribuições com a LRF, de tal forma que esta praticamente não necessitará de modificações para se adaptar. Assim, as regras fiscais propriamente ditas ficam com a LRF, e a nova lei cuida do processo de gestão do ciclo orçamentário, do planejamento ao controle. Trata-se de uma medida estruturante para as finanças públicas, que vai justamente complementar a Lei de Responsabilidade Fiscal, objetivando racionalizar a gestão das finanças públicas, melhorar a qualidade do gasto e reforçar os princípios de responsabilidade fiscal.

A nova lei, longa e complexa, aborda várias frentes do processo de planejamento e orçamento da União e dos entes federados. Ao todo, o substitutivo do relatório contém 97 artigos que trata de todo o ciclo de planejamento, do orçamento, da execução, do controle e da contabilidade. Foi fruto do trabalho conjunto de uma equipe de técnicos da Câmara e do Senado, além de receber contribuições de outros especialistas em contabilidade e controle.

O substitutivo teve a preocupação de endereçar medidas para resolver os seguintes problemas:

o Desarticulação e irrealismo do planejamento público
o Baixa qualidade dos gastos públicos (notadamente os investimentos)
o Gestão fiscal de curto prazo e na “boca do caixa”
o Irrealismo orçamentário e interrupção de programas de governo
o Acúmulo de restos a pagar
o Falta de transparência e controle
o Falta de convergência aos padrões internacionais de contabilidade e melhoria na qualidade dos demonstrativos

Dentre as várias alterações previstas na nova lei, consta a antecipação do envio e da apreciação do PPA para os mesmos prazos da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), com encaminhamento até 30 de abril e aprovação até 17 de julho. O objetivo é compatibilizar PPA e LDO no primeiro ano do mandato. O PPA é simplificado e passa a ser obrigatoriamente baseado no programa do candidato eleito ao cargo no Executivo.

A lei prevê a criação do Sistema Nacional de Projetos de Investimentos e um Banco de Projetos. O objetivo é definir as normas gerais para formulação, execução e avaliação dos projetos de investimentos. A exigência é dada para o Governo Federal, Estados e Municípios com mais de 200 mil habitantes. O Banco de Projetos traz informações geo-referenciadas das obras pretendidas, com cronograma físico-financeiro e o agente público responsável, permitindo o acompanhamento da obra por meio de sistema informatizado. Qualquer projeto de investimento tem de constar nesse banco para ser inserido na Lei Orçamentária Anual. O objetivo é buscar melhor avaliação técnica das iniciativas de investimentos antes de inseri-las no orçamento e evitar “surpresas” durante a execução.

Exige-se, na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), o planejamento fiscal de médio prazo, indicando o espaço fiscal para novos projetos e impedir que se assumam obrigações sem as devidas fontes de recursos. Além disso, a LDO define a previsão de receita que deverá constar na Lei Orçamentária Anual. O objetivo é quebrar os incentivos que existem hoje, onde os congressistas elevam artificialmente a previsão de receita para colocar suas emendas, o que torna o orçamento irrealista.

Na Lei Orçamentária Anual, exige-se um quadro em anexo que contenha as estimativas de desembolso para cada projeto de investimento plurianual. Atualmente, os projetos de investimentos novos competem no orçamento com os projetos em execução, o que traz problemas de interrupção de obras por falta de recursos.

Na execução orçamentária, exige-se o fortalecimento do mecanismo criado na LRF de inscrição de restos a pagar. Está previsto que o governante só poderá inscrever despesas em restos a pagar se tiver saldo suficiente em caixa em todos os anos de seu exercício. O objetivo é restringir a assunção de obrigações sem ter disponibilidade financeira para honrá-las. Na área de contabilidade, exigi-se a convergência da contabilidade do setor público aos padrões internacionais, tendência já observada no Brasil.

No final da audiência, ficou definida a criação de um grupo de trabalho do Congresso com o MF e MPOG para buscar solucionar possíveis arestas que existem entre a proposta contida no relatório do Senador Ricardo Ferraço e as demandas do Governo. Na audiência, ficou claro que esse projeto deve ser visto como uma medida suprapartidária e que tem um caráter estruturante para melhor gestão das finanças públicas no país.

O video completo da audiência pública encontra-se no link abaixo:

Assim como os arquivos das apresentações da Audiência:

Tarcísio José Massote de Godoy
Secretário Executivo do Ministério da Fazenda
– Apresentação – MF

Dyogo Henrique de Oliveira
Secretário Executivo do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
– Apresentação – MPOG

Hélio Tollini
Consultor de Orçamento da Câmara dos Deputados
– Apresentação – CD – Consultoria Legislativa

Fernando Moutinho
Consultor de Orçamento, Fiscalização e Controle do Senado Federal
– Apresentação – SF – Consultoria de Orçamentos

Marcos José Mendes
Consultor Legislativo do Senado Federal

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Ajuste fiscal brasileiro: por mais pragmatismo e menos ideologia

Todos sabemos que o Brasil está mergulhado em uma grave crise econômica, cuja origem está no desajuste das contas em todos os níveis da administração pública. A grande maioria dos entes federados passam por situação fiscal dramática, atrasando pagamento a fornecedores, salários e até os pagamentos da dívida junto à União. Os últimos dados divulgados sobre as finanças públicas mostram o processo contínuo de deterioração fiscal que ainda não terminou. O déficit nominal (soma do resultado primário e a conta de juros) do setor público consolidado atingiu 8,8% do PIB no acumulado de 12 meses em julho, trata-se de um dos maiores déficits do mundo e bem superior à média dos países emergentes, de 3,7% do PIB. A dívida bruta atingiu 64,6%, mais de 20 pontos percentuais superior à média dos países emergentes (43,9% do PIB).

Este artigo não tem o objetivo de discutir os erros do passado que nos levaram para essa situação, mas sim apontar possíveis soluções para resolvermos o problema. Primeiramente, defende-se, firmemente, a ideia que o ajuste fiscal deve se concentrar no lado das despesas por pelo menos três motivos: (i) o ajuste fiscal pela elevação de tributos não é a forma mais eficiente, pois tende a elevar o preço dos produtos, pressionar a inflação e gerar um comportamento não-cooperativo do Banco Central em aumentar a taxa de juros e as despesas financeiras [constante no World Economic Outlook (2010)]; (ii) a carga tributária do país já está excessivamente alta para os padrões de países em desenvolvimento, elevá-la ainda mais pode provocar aumento da informalidade e evasão fiscal; (iii) elevar os tributos irá reduzir ainda mais a competitividade da economia brasileira, desestimulando a produção e reduzindo o potencial de crescimento e bem-estar de longo prazo do país. Ressalta-se que o foco na despesa não significa que o sistema tributário não precise de reformas com objetivo de torna-lo mais eficiente, simplifica-lo e elevar sua progressividade.

Para avaliar as possíveis frentes de batalha para reduzir a despesa pública (ou reduzir sua taxa de crescimento), parte-se do resultado do Tesouro Nacional de 2014 que mostra como está a alocação dos recursos públicos pelo Governo Federal (Tabela 1). Observa-se que 38% do gasto público vai para previdência (Regime Geral), 21% para pessoal (ativos, inativos e pensionistas), 15% para o custeio e capital obrigatório, 19% para o discricionário e 6% para o PAC. É importante mencionar que o termo “discricionário” não quer dizer exatamente que as despesas podem ser cortadas. Por exemplo, a saúde tem regra de aplicação mínima, as despesas de educação estão vinculadas à receita de impostos, o programa Bolsa Família é classificado como discricionário, mas já se tornou um programa com características de permanente. Além disso, nos demais ministérios (4,7% do gasto), há outras formas de rigidez.

Principais Componentes da Despesa Pública Federal Primária em 2014, em R$ milhões
tabela 1
Fonte: Resultado do Tesouro Nacional / Ministério da Fazenda

Assim, a liberdade que o governo tem para cortar despesas sofre de duas restrições: (i) as despesas que não são obrigatórias de facto representam uma pequeníssima parte do orçamento e (ii) mesmo sobre essa pequena fração, o governo tem amarras legais na gestão pública que limitam sua capacidade de enxugar o gasto. Tome, por exemplo, proposta que escutamos na praça de fusão de ministérios e órgãos públicos. Não tenho dúvidas que gerencialmente será melhor para o governo ter menos órgãos, mas o seu impacto sobre o gasto público é limitado, já que os servidores que trabalham nesses órgãos não podem ser demitidos, dado a estabilidade que os funcionários públicos detêm no Brasil (diga-se de passagem, trata-se de algo bem distorcido em relação a outros países). A economia se restringe a cortar alguns cargos comissionados e uma limitada fração das despesas de custeio. É importante? É, mas não resolve nosso problema.

Por falar em comissionados, outra proposta popular, fiz uma estimativa dos impactos fiscais do corte desses cargos. De acordo com o Boletim Estatístico de Pessoal do Ministério do Planejamento, em março de 2015 tínhamos 99.756 cargos comissionados no poder executivo federal, sendo que os DAS correspondem a 22.504. Em 2002, tínhamos um total de 68.931 cargos. Vamos estimar o impacto fiscal da redução de 30 mil cargos comissionados para o mesmo nível de 2002 (algo bem audacioso). Fato: cerca de 75% dos cargos comissionados no governo federal (DAS) são ocupados por servidores de carreira do setor público. Pela regra, a maioria desses servidores optam por receber 60% do benefício e o salário de carreira. Dessa forma, fazendo as estimativas utilizando o valor do benefício (utiliza-se o DAS como parâmetro), a proporção de servidores em cada nível e a fração que são de carreira, chega-se a um valor em torno de R$ 90 milhões mensais (ou R$ 1,2 bilhão anual). Esse montante é importante? Claro, mas com certeza não é isso que irá resolver o problema fiscal do Brasil cuja magnitude é superior a R$ 50 bilhões e crescente.

Parece que o governo apontou o caminho correto para resolver o desequilíbrio fiscal com um “programa fiscal de longo prazo”, que mais se assemelha ao que a literatura internacional chama de “medium-term plan” e o que a maioria dos países que passam por consolidação fiscal aplicam. Blanchard, Dell´Ariccia and Mauro, no texto “Rethinking Macroeconomic Policy: Geting Granular”, sugere que esse tipo de plano deve ser detalhado e ter credibilidade entre os agentes econômicos (algo que precisa ser trabalhado no Brasil). Ademais, no processo de consolidação fiscal, o plano deve se concentrar em reformas estruturais, principalmente relacionadas ao envelhecimento da população, que indique a solvência das contas públicas no longo prazo, sem produzir efeitos recessivos de curto prazo. No plano anunciado pelo governo, as “principais linhas de ação” são a previdência, pessoal, saúde e reforma administrativa. O governo não detalhou as propostas sobre essas áreas.

O principal problema fiscal brasileiro, sem dúvidas, é a previdência. Imaginávamos que o agravamento só iria ocorrer no médio-prazo, mas com a redução do crescimento econômico, paralização do processo de formalização e aumento do desemprego, o problema estourou nas contas já deste ano. De acordo com o governo, o déficit do regime geral em 2014 foi de R$ 57 bilhões e está previsto R$ 125 bilhões para 2016 (mais que o dobro em 2 anos!). Essas despesas crescem em velocidade maior que o PIB e consomem 40% das despesas primárias totais. As regras de aposentadorias no Brasil são completamente distorcidas ao padrão internacional, a idade média é de apenas 54 anos! O país precisa convergir ao padrão internacional de aposentadoria: (i) acabar com diferenciação de idade de aposentadoria de homem e mulher (principal); (ii) definir idade mínima de 65 anos e (iii) rever todas regras das aposentadorias especiais para certas categorias. As discussões que vimos neste ano vão na contramão dessa necessidade. No congresso, votaram o fim do fator previdenciário e o governo está tentando algo muito aquém da necessidade, como a regra 85/95, por sofrer de limitações políticas e problemas ideológicos na sua base de sustentação.

Relativo às despesas de pessoal (R$ 220 bi em 2014), há duas frentes de batalha. A primeira se refere ao pessoal ativo. Marcos Mendes fez um ótimo artigo em 2011 “o que fazer para melhorar a eficiência dos servidores públicos e reduzir as despesas de pessoal do governo?” Entre as várias sugestões, destaco: (i) melhorar planejamento da força de trabalho e estabelecer cronograma anual de concursos; (ii) aprimorar os concursos públicos, evitando provas “decorebas”, incorporando critérios de experiência profissional e de habilidades cognitivas; (iii) evitar o excesso de qualificação; (iv) buscar profissionalização e ascensão por mérito; (v) criar carreiras não vinculadas a órgão específicos, adiciono que poderíamos flexibilizar as atuais, reduzindo a necessidade de novas contratações; (vi) competição e mérito na distribuição das funções comissionadas; (vii) reformulação e enxugamento das funções gratificadas; (viii) Progressões seletivas ao longo da carreira, não apenas pelo tempo, mas pelo desempenho. (ix) fixação dos vencimentos a partir de comparações com o setor privado (prática comum no mundo). Nesse quesito, fomos na contramão, reduzindo a quantidade de níveis das carreiras, o que torna o salário inicial próximo ao do final da carreira; e (x) regulamentação do direito de greve dos servidores

Em relação às regras com inativos, da mesma forma que no setor privado, deve-se buscar elevar a idade mínima para 65 anos para homens e mulheres, além de rever regras especiais para algumas carreiras. Em relação aos militares, principal folha do poder executivo, a última reforma no ano 2000 foi muito aquém do necessário para equilibrar as despesas de pessoal. Hoje, 61% das despesas com pessoal militar se refere a pagamento de aposentadorias (R$ 18 bi) e pensões (R$ 11 bi). O regime dos militares não tem idade mínima de aposentadoria (30 anos de contribuição) e a contribuição previdenciária é de apenas 7,5% (ante os 11% dos servidores civis). Ademais, para os militares que ingressaram antes do ano 2000, foi dado a opção de estender a pensão para as filhas com a contribuição adicional de 1,5% (totalizando 9%). Deve-se avaliar a extinção desse benefício antiquado e ressarcir os militares que contribuíram sobre esse adicional ou manter o benefício e pagar pensão apenas com base na capitalização desses 1,5%.

A área da saúde consome maior parte do custeio federal com gastos de R$ 85 bi em 2014, equivalente a 8,2% da despesa total federal. O setor tende a exigir cada vez mais recursos com o envelhecimento da população. O Brasil não gasta pouco com saúde em termos relativos a outros países, porém os indicadores setoriais do brasil são significativamente inferiores, o que indica haver enormes perdas de eficiência. Em um estudo feito pelo Banco Mundial, verificou-se que a média de eficiência dos hospitais brasileiros (que consomem 70% dos recursos da área de saúde) é de apenas 30% em comparação ao hospital brasileiro mais eficiente. Há uma agenda importante para buscar formas gerenciais flexíveis e explorar economias de escala dos hospitais, melhorar a atenção básica, definir o relacionamento apropriado com a saúde suplementar (planos de saúde), bem como avaliar outras dimensões do gasto que possuem efeitos indireto sobre a saúde, como a área de saneamento.

Em relação à administração pública, é necessário extrapolar o pensamento imediatista de cortar x ministérios ou y cargos de confiança e repensar o estado brasileiro de uma forma mais profunda. Fazer o que os demais países fazem quando enfrentam forte crise: (i) reavaliar todos os programas de governo para ver se ainda fazem sentido (análise de custo-benefício) dado seus objetivos; (ii) focar esforços do governo em prestar serviços finais para a sociedade, mantendo a estrutura administrativa mínima, por meio da diminuição da rigidez administrativa; (iii) fechar órgãos e escritórios (ex. embaixadas) para explorar economias de escala; (iv) criar marco legal que dê maior liberdade aos gestores públicos administrar os recursos humanos e realocar para áreas mais carentes; (v) propor reformas que fazem com que o financiamento do estado (tributação) seja mais eficiente e gere menor efeito negativo sobre a economia. Está na hora de dar um freio de arrumação sobre um estado que só fez crescer nos últimos anos e cujo retorno, em termos de políticas públicas de qualidade, tem sido bastante questionado.

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O Copom e a Dominância Fiscal

Nesta semana, o Banco Central irá se reunir para definir a taxa de juros básica da economia, que atualmente se encontra em 14,25% ao ano. A maior parte do mercado espera que o Copom mantenha inalterada a taxa de juros nesta reunião, assim como não faça qualquer alteração até o final do ano. Neste ano, o Banco Central elevou a taxa Selic de 11,75% para 14,25% ao ano, uma alta de 2,5 pontos percentuais. Em relação aos indicadores de atividade, com a divulgação do péssimo resultado do PIB do 2º trimestre, o mercado reduziu a projeção de crescimento para retração de 2,3% do PIB neste ano e de retração de 0,4% em 2016. Além disso, foi divulgada a elevação da taxa de desemprego para 8,3% no 2º trimestre, maior taxa desde o início da série de 2012.

Em condições normais, a decisão de elevação das taxas de juros pela autoridade monetária promove efeitos sobre a economia para combater a inflação por pelo menos três canais. O primeiro é o impacto da Selic sobre as taxas de crédito ao consumidor e às empresas. Por esse canal, o aumento tende a reduzir o consumo e os investimentos e, por conseguinte, o nível da atividade econômica. O segundo canal é sobre o câmbio, onde o aumento da Selic torna as aplicações financeiras no país mais atrativas para o capital estrangeiro, incentiva o ingresso de capitais, tende a valorizar o real e, por conseguinte, reduz a pressão inflacionária. Por fim, existe o componente das expectativas. Por meio da credibilidade da autoridade monetária e seu comprometimento em alcançar as metas estabelecidas, a elevação da taxa de juros diminui as expectativas de inflação futura e, consequentemente, reduz a pressão sobre reajustes de preços.

Existe uma situação, no entanto, em que a efetividade de parte dos canais da política monetária deixa de funcionar. Trata-se da dominância fiscal. O termo cunhado pelos economistas para descrever a circunstância onde a política monetária perde liberdade e a efetividade de sua estratégia por causa dos seus efeitos sobre as contas públicas. Em uma circunstância onde o nível de endividamento é elevado, há alto custo de carregamento e as contas públicas não estão equilibradas, o aumento da taxa de juros pode elevar a probabilidade de default da dívida pública, tornar o mercado de títulos menos atrativo ao investidor estrangeiro ou local, causar depreciação cambial e pressão inflacionária. Nessa circunstância, a política fiscal (e não a política monetária) é o melhor instrumento para controlar a inflação por meio da redução das despesas públicas.

Olivier Blanchard, Economista Chefe do FMI, publicou o artigo Fiscal Dominance And Inflation Targeting: Lessons From Brazil onde indica que o país se encontrou na situação de dominância fiscal na crise enfrentada pelo país em 2002 e 2003, após as incertezas do processo eleitoral. De acordo com o autor, o fator determinante para a formação da dominância fiscal do período foi o elevado nível de endividamento, sua composição, com alta participação de títulos atrelados ao dólar, e o ambiente de aversão ao risco de investidores. Nessa circunstância, o aumento dos juros provavelmente levou a uma depreciação cambial.

O tema da dominância fiscal está muito presente das discussões econômicas no pós-crise 2008. Como vários países tiveram que se endividar fortemente para evitar o colapso do sistema econômico, há preocupação sobre a solvência das contas públicas no momento em os bancos centrais tiverem que aumentar juros novamente. Michael Woodford no seu artigo Fiscal Requirements for Price Stability analisa o papel da política fiscal na determinação da estabilidade inflacionária. Chega-se a um regime ótimo em combinar uma regra de Taylor (regra que define a política de juros com base no desvio da inflação em relação à meta e no hiato do produto) para a política monetária com uma meta para o déficit nominal como regra fiscal.

Analisando a atual conjuntura do Brasil, observa-se que, sobre alguns indicadores, o país está mais preparado para enfrentar crises que no ano de 2002. Primeiro, o Tesouro Nacional realizou um importante trabalho de reduzir a participação da dívida atrelada ao dólar nos últimos anos, o que deixou a dívida menos vulnerável a variações cambiais. Ademais, o montante de reservas internacionais acumuladas hoje é bem superior. No caso da política monetária, o choque de juros implementado pelo Banco Central para o processo de retomada da convergência da inflação à meta, neste ciclo, foi bem inferior ao necessário em 2003, quando a Selic chegou a atingir 26,5% a.a.

No entanto, há outros fatores fiscais que são mais desafiadores neste ciclo em relação à crise de 2002. Primeiramente, a situação fiscal brasileira se encontra em um processo contínuo de deterioração desde 2011, sem que houvesse tomado medidas efetivas para mitiga-lo. Acumulou-se um montante enorme de despesas represadas que teve seu processo de regularização iniciado no final de 2014. Em relação às receitas, o baixo dinamismo econômico traz um cenário futuro desafiador para esse componente. Quanto ao perfil do gasto público, as despesas obrigatórias assumiram uma tendência expansionista recente que surpreendeu vários analistas. Destaco as despesas previdenciárias, que muitos imaginavam que era um problema apenas de médio-prazo, mas que resolver bater em nossa porta já neste ano.

Por fim, e talvez o mais importante, a forte crise política que vivemos neste momento é um fator de forte instabilidade. Por um lado, o regime “presidencialista de coalisão” mostra sinais de esgotamento, por outro, a baixa popularidade do governo faz com que os parlamentares adotem comportamento não-cooperativo. O que observamos neste ano é que o Congresso não está tomando as medidas necessárias, assim como, em várias ocasiões, mostrou que está disposto a atrapalhar o processo de ajuste fiscal, como na votação do fim do fator previdenciário e nas propostas de aumento salarial dos servidores públicos. Dessa forma, o necessário processo de ajuste fiscal torna-se extremamente custoso e eleva o nível de incerteza dos agentes econômicos.

É nesse ambiente de deterioração fiscal, com o déficit nominal atingindo 8,8% do PIB em 12 meses, sem perspectivas de o Congresso cooperar e elevado nível de incerteza dos agentes econômicos que a situação de dominância fiscal pode ocorrer. Essa é uma avaliação que deve estar na mesa na reunião do Copom desta semana. Como a atividade econômica já se encontra em retração e o desemprego em alta, será que o aumento ou manutenção da taxa Selic neste patamar irá contribuir para reduzir as expectativas de inflação ou para gerar mais incertezas sobre as condições de solvência da política fiscal? No meu ponto de vista, essa é a questão mais importante da semana.

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