Existem duas expressões populares em Brasília para descrever situações complexas do cotidiano. O “gato subiu no telhado” quer dizer que você vai dar uma péssima notícia, mas em doses “homeopáticas”, como em uma sequência de fatos: o gato subiu, escorregou, caiu e, infelizmente, morreu. A expressão “bode na sala” serve para descrever uma situação em que há um complexo problema para ser solucionado, envolvendo conflitos entre vários agentes. Uma estratégia de solucionar o conflito seria colocar um bode malcheiroso na sala para desviar a atenção de todos em apontar que o bode é o problema.

Nos noticiários que estamos envolvidos no dia-a-dia, dar-se a impressão que estamos elegendo um “bode” como o problema de todos os males nacionais. Mais recentemente, escutamos questionamentos sobre a legitimidade do exercício da função da Presidente da República ou do Presidente da Câmara dos Deputados. Independentemente do mérito dessa questão, existe um problema mais amplo no país que mais se assemelha a situação de que o “gato subiu no telhado”. Ou seja, algo ruim está anunciado que irá acontecer, o governo e o congresso não têm tomado atitudes para resolver e, se continuarmos nesse ritmo, veremos que, de fato, o gato morreu.

O que devemos fazer para evitar que o gato pule do telhado? Essa pergunta envolve uma discussão ampla e multidisciplinar. Pelo fato do Brasil ser um país de dimensões continentais e fechado, normalmente inventamos soluções para nossos problemas da forma “caseira”, ou como jabuticabas (fruta que só existe no Brasil). É nesse ambiente que entram uma série de fatores que agem como forças do atraso, como: a ideologia cega, o corporativismo e o conservadorismo. Um princípio conciliador que deveríamos seguir, mas, infelizmente pouco observamos, é o pragmatismo pelas experiências internacionais (de preferência, de países bem-sucedidos).

Pegando o exemplo do problema que está mais iminente no país, o déficit das contas públicas. Olhando o perfil do demais países, o déficit fiscal brasileiro não é por causa de falta tributos, mas sim por causa do excesso de despesas mal focalizadas e com baixo retorno social. Se compararmos as despesas públicas brasileiras com os demais países, observamos que o Brasil gasta excessivamente com previdência, em torno da média com saúde e pouco com educação e infraestrutura. Nenhum país do mundo aguenta um regime de previdência onde a idade média de aposentadoria é 54 anos. Imagine quando o Brasil envelhecer! Poucos países do mundo diferenciam idade de aposentadoria de homem e mulher. No Brasil, elas se aposentam 5 anos mais cedo e vivem mais 7 anos.

A metodologia “olhem para o que o resto do mundo faz” poderia ser usado para todas as áreas da economia e da política brasileira. Peguem o caso do setor público. Na área de recursos humanos, por exemplo, há uma grande distorção do conceito aplicado aqui de estabilidade do servidor. É incrível escutar relatos de servidores, mesmo cometendo crimes em flagrante, que são reconduzidos aos cargos por ordem judicial (e olhe que não estou nem entrando no mérito do desempenho profissional). Outra distorção, em relação ao resto do mundo, é o direito a greve, onde uma pequena fração de servidores paralisam o estado como um todo e, por isso, conseguem reajustes acima da média às custas de toda sociedade. No limite, isso implica em elevação da carga tributária.

Resumidamente, seguindo os exemplos internacionais, deveríamos concentrar esforços em não aumentar a carga tributária, reduzir a despesa pública da máquina, rever as regras irracionais do setor público, elevar os serviços prestados para o cidadão como em educação, saúde e infraestrutura. No âmbito privado, criar ambiente de negócios mais atrativo, abrir a economia, estimular a competição, adotar política industrial com os incentivos apropriados e tornar as regras mais claras e racionais. Esses são os pilares das economias bem-sucedidas no mundo.

O que estamos discutindo e implementando de medidas nesse sentido? Nada. Qualquer tentativa de discussão séria sobre esses assuntos morre em simples questões ideológicas, oportunistas, demagógicas ou corporativistas. Estamos colocando o bode na sala para disfaçar que, na verdade, vários membros da sala fedem igual ao bode… e que… de fato… o gato já subiu no telhado.

Este trabalho busca avaliar o comportamento das finanças públicas estaduais pelo resultado fiscal na metodologia “acima da linha”, com base nos Relatórios Resumidos de Execução Orçamentária (RREO). Essa metodologia permite avaliarmos os principais componentes do resultado primário, como os tipos de receitas e as despesas pública.

É importante registrar que não existe uma metodologia uniforme para a contabilização das receitas e despesas primárias. Assim, a comparação entre estados pode não refletir, necessariamente, uma situação fiscal melhor ou pior, mas simplesmente formas diferentes de contabilização. Nesse sentido, o resultado medido pelo “abaixo da linha” calculado pelo Banco Central é mais confiável, no entanto ele carece de informações sobre os componentes das receitas e despesas.

O estudo sobre o resultado dos governos regionais pelo abaixo da linha em 2015, cujo título é “Esforço Fiscal do Setor Público e Comportamento das Finanças Públicas Regionais em 2015”, pode ser encontrado no endereço: https://pedrojucamaciel.com/?p=184.

Ao analisarmos os dados do resultado primário apurado até o agosto, podemos observar maior esforço fiscal dos entes estaduais neste ano, em relação ao ano anterior. Na maioria dos estados, a barra azul (resultado primário de 2015) é superior a barra laranja. Os cinco estados com menor nível de primário são o Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Santa Catarina e Mato Grosso do Sul.

Gráfico 1: Superávit Primário, acumulado até agosto, em % das Receitas Primárias

Fonte: STN. Elaboração Própria.

É importante mencionar algumas especificidades que este trabalho mapeou de alguns estados. Essa melhora significativa do estado do Rio de Janeiro neste ano se deve a utilização dos depósitos judiciais que foram classificados como receitas correntes. Isso gerou um impacto positivo de R$ 7,2 bilhões. Se desconsiderássemos essa contabilidade, o estado estaria na pior colocação, com um primário deficitário em R$ 7,3 bilhões (próximo do acumulado em 12 meses pelo critério “abaixo da linha”). O estado do Mato Grosso do Sul não divulgou ainda o RREO do 4º bimestre, dessa forma foi utilizado o do bimestre anterior. O Distrito Federal teve mudança de classificação das receitas e despesas das transferências do FCDF, foram feitos os ajustes para manter a base comparável. Além disso, o Paraná não teve seu balanço assinado, podendo ainda sofrer alterações nos números.

Este trabalho propõe um outro indicador para mensurar a situação fiscal dos estados. No entanto, para seu melhor entendimento, é necessário fazer alguns esclarecimentos. Pela classificação econômica, as receitas são classificadas em correntes e capital. As receitas correntes originárias dos impostos, taxas, contribuições, etc. Já as de capital são, em geral, fruto do endividamento. Dessa forma, as melhores receitas, do ponto de vista fiscal, são as correntes. Já nas despesas, as correntes são as despesas de pessoal, juros e custeio. As despesas de capital são de investimentos e amortização da dívida. Assim, de uma forma simplificada, as despesas de capital são mais desejáveis que as correntes.

Gráfico 2: Capacidade de Investir com Recursos Próprios, acumulado até agosto, em % das Receitas Primárias

Fonte: STN. Elaboração Própria.

O indicador “capacidade de investir com recursos próprios” é calculado pela subtração das receitas correntes com as despesas correntes e as despesas com amortização. Ou seja, é o montante de recursos arrecadado pelo estado (sem se endividar) que não está alocado para despesas de manutenção da máquina pública (correntes) ou para o pagamento da dívida do ente. É o quanto sobra para investir dos recursos próprios.

Observa-se, por esse indicador, que a maioria dos estados estão em uma situação pior neste ano em relação ao ano de 2014. A pergunta que se sucede é: por que os estados estão com menor capacidade de investir neste ano, apesar da melhora do resultado primário? Há três motivos para isso.

Motivo 1: Menor dinamismo das receitas

O Gráfico 3 apresenta a variação das receitas primárias de 2015 em relação a 2014, em termos nominais. Observa-se que, para a vasta maioria dos estados, o crescimento das receitas não foi suficiente para recompor a inflação que gira em torno de 9,5% a.a. Ou seja, há um crescimento real negativo das receitas primárias dos estados. No caso do RJ, se excluirmos as receitas dos depósitos judiciais, o crescimento seria de -10%.

Gráfico 3: Receitas Primárias, acumulado até agosto, variação anual, em %

Fonte: STN. Elaboração Própria.

Motivo 2: Incapacidade dos governos em cortar despesas obrigatórias, notadamente pessoal

O Gráfico 4 apresenta a variação das despesas de pessoal de 2015 em relação a 2014, em termos nominais. Pode-se observar que a maioria dos estados apresentaram crescimento real positivo das despesas de pessoal. Neste ano, cinco estados ultrapassaram o limite dos gastos de pessoal em relação a receita corrente líquida e outros 17 estão acima do limite prudencial. Parte dos novos governantes receberam uma conta amarga do seu antecessor, os reajustes salariais parcelados com repercussão financeira no mandato seguinte. Trata-se de uma brecha da LRF. O Projeto de Lei do Senado nº 389/2015 de autoria do Sen. Ricardo Ferraço objetiva fechar essa lacuna. Ademais, podemos observar que a folga financeira com a ampliação das autorizações de operações de crédito entre 2012 e 2014 foram destinadas à ampliação das despesas de pessoal, ou seja, houve “troca de fonte”.

Gráfico 4: Despesas de Pessoal, acumulado até agosto, variação anual, em %

Fonte: STN. Elaboração Própria.

Motivo 3: Ajuste fiscal pelo corte dos investimentos

Com a piora da arrecadação e aumento das despesas obrigatórias, a restrição financeira fez com que os estados fizessem o ajuste nas despesas discricionárias, notadamente os investimentos. Infelizmente é o componente do gasto que gera maior retorno por ampliar a infraestrutura, além de promover maior efeito multiplicador na atividade econômica e ajudar o país a sair da recessão.

Um problema adicional em cortar investimentos se deve a paralisação de obras. Quando isso ocorre, os projetos passam necessariamente por uma revisão (para cima) nos preços, pelos custos associados à desmobilização de pessoal e equipamentos das obras. Trata-se de algo muito perverso do ponto de vista econômico e social. Os investimentos são as despesas que mais precisam de previsibilidade e são as que mais sofrem flutuações, não é à toa que a qualidade do gasto público é baixíssima no Brasil.

Observa-se que a maioria dos estados cortaram em mais de 50% os investimentos neste ano, se comparado com o ano anterior. Apenas o estado do Amapá conseguiu ampliar os investimentos em 2015. Assim, o corte das despesas no investimento explica a melhora no resultado primário dos governos estaduais ao mesmo tempo que a capacidade de investir com recursos próprios caísse, já que se observou menor crescimento das receitas e maior gasto com despesas corrente.

Gráfico 5: Despesas com investimentos, acumulado até agosto, variação anual, em %

Fonte: STN. Elaboração Própria.

Resultados e Conclusões

Podemos observar que os estados passam por um processo de ajuste fiscal em relação ao ano anterior. Esse resultado está consistente com os dados apurados pela metodologia “abaixo da linha” do Banco Central. No entanto, devido a rigidez legal e orçamentária do setor público brasileiro, o ajuste fiscal foi de baixa qualidade, reduzindo a capacidade de investimento com recursos próprios. Os motivos para a baixa qualidade do ajuste foram o menor dinamismo da arrecadação, o maior comprometimento com despesas obrigatórias (notadamente pessoal) e corte drástico nos investimentos públicos. Dessa forma, devido à grave situação fiscal, os estados atuam de forma pró-cíclica e agravam os efeitos recessivos da crise econômica. Enquanto o setor público for regido por regras que ampliam as despesas obrigatórias, combinadas com a rigidez gerencial, o que podemos esperar é o aumento da carga tributária e o tamanho do, cada vez mais ineficiente, estado brasileiro. Quantas novas crises serão necessárias para aprendermos isso?

Arquivo em PDF

Esta nota tem o objetivo de avaliar como está o processo de ajuste fiscal dos governos regionais em 2015, analisar as perspectivas de cumprimento da meta estabelecida na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e verificar quais estados estão mais contribuindo favoravelmente e negativamente para o desempenho fiscal até o momento. Utilizou-se os dados da última Nota de Política Fiscal do Banco Central divulgada em 30/9, que traz informações até o mês de agosto de 2015.

Observamos, neste ano, que o baixo dinamismo da atividade econômica, provocando redução das receitas (queda de 3,7% real para o governo federal no acumulado até agosto) e a incapacidade de redução das despesas devida à rigidez orçamentária e administrativa do setor público brasileiro, tem levado a um cenário bastante desafiador para as autoridades fiscais tanto no nível federal, quanto no nível regional.

Gráfico 1: Superávit Primário, acumulado em 12 meses, em R$ milhões

Fonte: Banco Central do Brasil

No entanto, podemos observar, pelo Gráfico 1, que os governos regionais iniciaram processo de recuperação do resultado primário, enquanto o governo federal ainda está com tendência de deterioração. Apesar da crise afetar todos os níveis de governo, os governos regionais sofrem uma restrição maior: sua capacidade limitada de se endividar com o mercado. Essa restrição é originada dos acordos estabelecidos durante a renegociação das dívidas na década de 90, assim como pela exigência dos agentes financeiros de garantias da União, que, a partir deste ano, praticamente interrompeu a concessão.

Assim, os governos regionais sofrem restrições de caráter financeiro para execução dos seus orçamentos, o que tem gerado essa melhora forçada no seu resultado primário. Porém, é importante mencionar que essa evolução do primário esconde uma triste realidade: muitos estados apenas a conseguiram por meio do atraso do pagamento das despesas. Atualmente pelo menos 10 estados estão com problemas de pagar em dia até a folha de pessoal, a categoria de gasto que qualquer governante evita atrasar por provocar graves problemas políticos. Atrasar pagamentos não é fazer ajuste fiscal. A obrigação ainda existe e implicará em menor resultado primário futuro.

O Gráfico 2 apresenta o resultado primário dos governos regionais acumulado no ano até o mês de referência. Observa-se que resultado do primário iniciou 2015 muito superior aos anos anteriores, inclusive em relação a 2011 (ano que encerrou com maior resultado primário da série histórica). Porém, é provável que esse início surpreendentemente positivo tenha relação com o péssimo resultado de dezembro de 2014 (Gráfico 3). Em fevereiro, o resultado seguiu o comportamento histórico, elevando-se em R$ 5 bilhões ante janeiro. No mês de março, houve uma reversão da tendência e foi registrado o primeiro déficit para o mês desde 1998, em R$ 1,1 bilhão. De abril a junho, o resultado voltou ao padrão positivo médio dos anos de 2012 e 2013 e, nos meses de julho e agosto, o resultado perdeu certo dinamismo, porém ainda permanece melhor que 2014.

Gráfico 2: Superávit Primário dos Governos Regionais, acumulado no ano, em R$ milhões de agosto de 2015

Fonte: Banco Central do Brasil

A meta de resultado primário estabelecida no LDO dos Governos Regionais para 2015 é R$ 11 bilhões. O que podemos observar, pelo Gráfico 3, é que o mês de dezembro, principalmente pelo pagamento do 13º salário, se mostra um mês com impulso fiscal negativo da ordem de R$ 5 a R$ 6 bilhões, em relação ao mês de novembro. Dessa forma, para elevarmos as chances de alcançar a meta, seria necessário o acúmulo do primário para um valor superior a R$ 17 bilhões até novembro, o que implica em acumular um primário de R$ 1 bilhão nos próximos 3 meses. Trata-se de algo possível se olharmos para o padrão histórico de anos sem eleições estaduais.

Gráfico 3: Superávit Primário dos Governos Regionais, mensal, em R$ milhões de agosto de 2015

Fonte: Banco Central do Brasil

Como anda o resultado fiscal de cada unidade da federação?

Foram utilizados dados individualizados dos estados apurados pelo critério abaixo da linha, como fonte o Banco Central (metodologia oficial para fins de cumprimento das metas do setor público). É importante destacar que as informações apresentadas nesta seção se referem à Unidade da Federação, incluindo o governo estadual e as administrações municipais. Infelizmente, os dados disponíveis estão apenas na base acumulada em 12 meses, o que não permite uma análise desagregada do período recente.

O Gráfico 4 apresenta os estados que estão com posição fiscal superavitária no acumulado de 12 meses até agosto de 2015. Observa-se que Minas Gerais (governo estadual e municípios) dispõe de maior superávit, no total de R$ 2,0 bilhões. Em seguida temos o Rio Grande do Sul e Goiás com, respectivamente, R$ 1,6 bilhão e 1,1 bilhão.

Gráfico 4: Estados com Superávit Primário, acum. 12 meses em agosto, R$ milhões

Fonte: Banco Central do Brasil

O Gráfico 5 apresenta os estados que apresentam posição deficitária no acumulado de 12 meses até agosto de 2015. O Rio de Janeiro se encontra, destacadamente, na pior posição dos governos regionais em 2015. Repercutem sobre as finanças do RJ (estado e municípios) a forte queda na arrecadação dos royalties, das receitas tributárias próprias com menor dinamismo econômico e paralizações de algumas operações e investimentos da Petrobrás, além do elevado comprometimento de despesas inadiáveis com as olimpíadas que são financiadas, em boa parte, por operações de crédito.

Gráfico 5: Estados com Déficit Primário, acumulado 12 meses em agosto, R$ milhões

Fonte: Banco Central do Brasil

Define-se impulso fiscal de 2015 como a diferença do resultado fiscal acumulado em 12 meses em agosto de 2015 com dezembro de 2014. Ou seja, o quanto as contas públicas dos estados melhoraram ou pioraram neste ano, no acumulado de 12 meses.

No Gráfico 6, podemos verificar que o destaque positivo de 2015 tem sido o estado da de São Paulo, que saiu de um déficit de R$ 3,4 bilhões em dezembro de 2014 para um superávit de 137 milhões em agosto, gerando um impulso positivo de R$ 3,5 bilhões. Em seguida temos Pernambuco, Ceará, Alagoas e Mato Grosso. Ressalta-se, novamente, que essa variável é mensurada no acumulado de 12 meses, pois é a única informação disponível que temos.

Gráfico 6: Impulso Fiscal Superavitário até agosto 2015, em R$ milhões

Fonte: Banco Central do Brasil

Do lado negativo (Gráfico 7), o destaque é Minas Gerais que reduziu seu primário de R$ 3,1 bilhões em 2014 para R$ 2,0 bilhões em agosto. Com isso, o estado contribuiu para um impulso negativo de R$ 1,1 bilhão no acumulado de 12 meses neste ano.

Gráfico 7: Impulso Fiscal Deficitário até agosto 2015, em R$ milhões

Fonte: Banco Central do Brasil

O Gráfico 8 apresenta o comportamento do resultado primário no final de 2014, no primeiro e segundo quadrimestre de algumas UFs. Observa-se que Minas Gerais e Goiás chegaram a melhorar seu primário (acumulado em 12 meses) em abril, mas reduziram o nível no segundo quadrimestre. Os estados do Rio Grande do Sul, Alagoas, Pernambuco e São Paulo, melhoraram sua posição fiscal de forma contínua ao longo do ano. Já o Distrito Federal apresenta processo continuo de deterioração.

Gráfico 8: Destaques de Variação no Resultado Fiscal, acum. 12 meses, em R$ milhões

Fonte: Banco Central do Brasil

Resumidamente, o que podemos observar até o segundo quadrimestre deste ano é que o resultado dos governos regionais tem sido superior ao do ano de 2014, devido à restrição financeira que afetou a grande maioria dos entes federados. Essa restrição financeira foi originária da redução das receitas tributárias e de transferência, além da maior limitação dos entes se endividarem, com o maior rigor de autorização de garantias pelo Ministério da Fazenda. Revela-se que o esforço de recuperação do resultado primário dos governos regionais tem sido superior ao do governo federal. Ademais, se a tendência observada até o segundo quadrimestre continuar, com base na média histórica dos últimos 4 anos, é possível que os entes federados, como um todo, cumpram sua meta de primário do ano. Vale lembrar que o primário não querer dizer necessariamente esforço fiscal. Há vários governos que estão postergando o pagamento das despesas que, basicamente, implica na melhora do primário de hoje, ante o menor primário no futuro.