Renegociação das dívidas dos Estados: custos implícitos e risco moral* (Valor Econômico 28/3/2016)

No Brasil, tornou-se praxe os entes federados fazerem pressão política para renegociar os termos das suas dívidas contratadas junto à União, nos momentos em que passam por dificuldades financeiras. Tanto na Câmara dos Deputados, como no Senado Federal, há dezenas de projetos com esse intuito. Na Câmara dos Deputados, por exemplo, está em tramitação o Projeto de Decreto Legislativo (PDC) nº 315, de 2016, com objetivo de recalcular as dívidas estaduais pela taxa de juros simples, em vez da acumulativa.

O impacto fiscal do PDC nº 315/16 é uma transferência em torno de R$ 300 bilhões de dívida estadual para a União, acentuando a atual trajetória ascendente da dívida do Governo Federal, além de gerar forte incerteza jurídica sobre todos os contratos de financiamento em vigor no País. É necessário esclarecer que, nas renegociações dos contratos de dívida dos Estados junto à União, geram-se custos implícitos que são repartidos por toda a federação e que, geralmente, não são discutidos de forma tão clara.

Na última renegociação efetivada, ocorrida no triênio 1997-1999, por meio da Lei 9.496/97, os contratos das dívidas estaduais renegociados com a União implicaram elevado subsídio implícito desta aos Estados. O subsídio ocorreu toda vez em que a taxa de juros paga pelo Estado à União (IGP-DI + 6% a.a. ou 7,5% a.a.) foi inferior à taxa de juros de captação do Tesouro Nacional, que chegou a ser superior a SELIC, dependendo da estratégia de composição dos títulos que financiam a dívida do Governo Federal.

Ao realizar as estimativas desses subsídios, com base na metodologia estabelecida no Texto para Discussão n. 1889 do Ipea, chegamos a um montante de R$ 209 bilhões até 2013 (ano em que Lei Complementar (LC) 148, de 2014, alterou os indexadores das dívidas estaduais para a menor taxa entre a SELIC e IPCA + 4% a.a.). Com vistas a evidenciar a ordem de grandeza desse montante de subsídios, registre-se que ele representou quase a metade (47%) de todos os recursos transferidos do Fundo de Participação dos Estados (FPE), no aludido período.

A questão fundamental nesse mecanismo é que a provisão de subsídios não foi equitativa entre os entes estaduais. Apenas o Estado de São Paulo, a título de ilustração, recebeu quase 70% do montante de subsídios “distribuídos”. Outros Estados que receberam grande montante do total distribuído foram: Rio Grande do Sul (9%), Rio de Janeiro (6%), Paraná (3%) e Santa Catarina (2%). Se somarmos todos os Estados do Norte e Nordeste, o “subsídio recebido” foi inferior a 5% do total.

O montante do subsídio distribuído foi positivamente relacionado ao montante da dívida renegociada com a União e às taxas de juros impostas. Dessa forma, os Estados que possuíam os maiores níveis de endividamento (em termos absolutos) foram justamente os que mais receberam subsídios. Algumas unidades estaduais da federação, no entanto, chegaram a pagar subsídio à União, em vez de receber, como foi o caso de Alagoas, Acre, Amapá, Ceará, Distrito Federal e Pará, as quais tiveram essa distorção corrigida por meio de descontos retroativos concedidos pela LC 148, de 2014.

Destaque-se que, além da mencionada possibilidade de iniquidade regional ou de outra congênere, a expectativa recorrente de renegociação da dívida dos entes federativos – vez ou outra efetivada – pode levar a uma situação do que se chama na teoria microeconômica de “risco moral”: por que eu, Estado, irei fazer meu “dever de casa”, colocando as “contas em dia” e ajustando meu fluxo intertemporal entre receitas e despesas se, no final, haverá uma renegociação da minha dívida?

De fato, do ponto de vista fiscal, talvez, seja pela existência desse tipo de “incentivo” que a vasta maioria dos entes estaduais não tenha gerido suas finanças de forma responsável nos últimos anos, além de terem adotado conceitos contábeis “criativos” para registro das despesas (e até mesmo de receitas) com objetivo de burlar os limites da LRF.

Nos Estados Unidos, quando ocorre um problema financeiro, os governos dispõem de elevada discricionariedade para cortar despesas, inclusive pessoal. Se o problema persistir, há um processo judicial de declaração de falência, no qual os políticos são afastados e a Justiça nomeia um administrador para implantar um plano de recuperação. Caso o plano de recuperação não seja bem-sucedido, a justiça troca o administrador. Dessa forma, você garante que os desajustes fiscais não sejam repartidos com outros entes, além de exigir maior maturidade política e fiscal da população para eleger os seus governantes.

No mês de março, o Governo Federal anunciou “Plano de Auxílio aos Estados e ao Distrito Federal” que objetiva alongar os prazos para pagamento das dívidas da Lei 9.496/97 e também das operações de crédito que alguns entes estaduais tomaram juntos ao BNDES. É preciso deixar transparente os subsídios (por Estado) que poderão estar implícitos nesse alongamento, além das possíveis iniquidades regionais provocadas por essa política pública.

Não obstante, é preciso reconhecer que as contrapartidas exigidas pela União em termos de responsabilidade fiscal no aludido Plano de Auxílio deveriam ter sido mais audaciosas; de fato, foram desconsideradas importantes reformas estruturais, como o estatuto da estabilidade do servidor público, regras de previdência e regulamentação do direito de greve dos servidores. Ademais, faz-se necessário avançar nos desenhos de mecanismos, a fim de evitarmos incentivos inapropriados para a gestão das contas públicas e de não repetirmos esse processo de desajuste fiscal que levou o Brasil a esta grave crise que atravessamos.

* Autores:

Alexandre Manoel
Pesquisador do Ipea.

Pedro Jucá Maciel
Assessor Econômico no Senado Federal.

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O impacto das despesas de pessoal nas finanças estaduais e os desafios a serem enfrentados

Principais mensagens:

1) O ajuste das contas públicas dos estados passa, necessariamente, pelo maior controle das despesas de pessoal. Esse componente do gasto foi o que mais cresceu nos últimos 4 anos, passando de 6,1% do PIB em 2011 para 6,7% do PIB em 2014.

2) O forte crescimento dessas despesas só ocorreu pela “criatividade” nos registros dessas despesas pelos governos estaduais, para fins de cumprimento dos limites da LRF. Hoje, uma pequena parcela dos estados se encontra dentro desses limites, quando os dados são ajustados.

3) A cada 1% de economia das despesas de pessoal, há uma melhora do resultado primário dos estados em R$ 3,6 bilhões. Apenas para efeito de comparação, o resultado primário total dos estados no ano de 2015 foi R$ 9,1 bilhões.

4) As condicionantes propostas pelo governo para a renegociação das dívidas estaduais estão na direção certa em focar em pessoal, porém poderiam ser mais ousadas em termos estruturais.

Texto Completo:

As despesas de pessoal se tornaram a variável-chave para explicar a deterioração recente das finanças públicas estaduais. No estudo “Finanças Públicas Estaduais: o Processo Recente de Deterioração, suas Perspectivas e as Reformas Necessárias” que será publicado em breve, pude verificar que a deterioração das contas públicas dos estados ocorrida entre 2008 e 2014 pode ser explicada em 28% pelo menor dinamismo da arrecadação e 72% pelo aumento das despesas. Em relação ao aumento das despesas, 88% foi fruto da elevação das despesas de pessoal e apenas 12% dos investimentos.

No ano de 2015, objeto do estudo “Contas públicas estaduais em 2015: melhora do resultado primário, mas piora do perfil fiscal” (https://pedrojucamaciel.com/?p=298) podemos verificar que a melhora do primário foi ocasionada pela forte restrição financeira que os estados sofreram, dada a incapacidade de elevar o endividamento, juntamente com a piora do perfil do gasto público: aumento das despesas de pessoal acima da inflação, enquanto os investimentos foram fortemente reprimidos. Ademais, houve um processo forte de acúmulo de restos a pagar (tema que será objeto de outro post em breve).

Dado o estado de semifalência que alguns governos estaduais chegaram, esses entes se organizaram, mais uma vez, para pressionar o governo federal dar um “alívio financeiro” por meio dos descontos temporários dos pagamentos dos serviços da dívida junto à União. É importante mencionar que esses empréstimos envolvem subsídios implícitos da União junto aos estados e, ademais, os beneficiários são fortemente concentrados nas Regiões Sul e Sudeste (tema que será objeto de outro post em breve). Dessa forma, o Governo Federal já sinalizou que poderá conceder esse “alívio”, no entanto, em contrapartida, exigirá uma série de condicionantes em termos de ajuste fiscal, o que razoável.

Dentre as condicionantes que estão sendo discutidas nas negociações (baseadas nos jornais), estão justamente medidas que visam ao controle dos aumentos das despesas de pessoal. Este fato relevam um acerto de diagnóstico. De fato, as despesas de pessoal são o principal componente dos gastos estaduais. Realizando o cálculo de quanto melhoraria do primário dos estados a economia de 1% das despesas de pessoal, chegamos ao valor de R$ 3,6 bilhões. Para se ter ideia desse montante, o resultado primário total de 2015 dos estados foi R$ 9,1 bilhões (ou 2,5% das despesas de pessoal).

Gráfico 1: Economia gerada pela redução de 1% das despesas de pessoal, em R$ milhões
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Fonte: STN. Elaboração Própria.
* Estados que contabilizam os inativos e pensionistas como custeio
** Dados do orçamento 2015, uma vez que o RREO não estava pronto.

O gráfico 1 apresenta esses resultados por estado. Os dados foram extraídos do Anexo 1 dos Relatórios Resumidos de Execução Orçamentária (RREO) de cada estado, excluindo as operações intra-orçamentárias. Ademais, foram feitos ajustes nos estados que contabilizam as despesas com inativos e pensionistas como custeio para reclassificá-las como pessoal.

Esse aumento recente das despesas de pessoal só foi possível devido a uma lacuna existente na legislação atual que é a inexistência do Conselho de Gestão Fiscal da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Isso deu liberdade aos estados realizarem a “contabilidade criativa” das despesas de pessoal para fins de cumprimento dos limites impostos pela LRF para esta despesa. O limite total, no nível estadual, é de 60% da Receita Corrente Líquida (RCL), subdivido em limites específicos para cada um dos três Poderes, Ministério Público e Tribunais de Contas.

O que podemos observar, em quase todos os estados, foram artifícios como a exclusão das despesas com inativos e pensionistas do cálculo ou a troca da contabilização dessas despesas entre os poderes, redução dos valores pagos de imposto de renda pessoa física, abatimento de verbas indenizatórias, não contabilização dos benefícios e auxílios de qualquer natureza, além das despesas de exercícios anteriores. Ademais, deveria contabilizar para fins desses limites as despesas com as organizações sociais, contabilizados como custeio, mas que são serviços fortemente concentrados em pessoal, como nos hospitais e em escolas.

Foi interessante contatar neste estudo as diferenças que existe entre os relatórios exigidos pela LRF. O relatório de Gestão Fiscal, onde os entes demonstram os cumprimentos dos limites das despesas de pessoal, quase todos os estados estão em situação regular. No entanto, quando utilizamos os dados das despesas de pessoal do Anexo I do RREO e os dados de receita corrente líquida do Anexo III, chegamos a resultados complemente diferentes.

Gráfico 2: Despesas de Pessoal, em % da RCL (dados RREO)
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Fonte: STN. Elaboração Própria.
* Estados que contabilizam os inativos e pensionistas como custeio

O gráfico 2 apresenta as despesas de pessoal pela receita corrente líquida utilizando dados do RREO, excluindo as despesas intra-orçamentárias. Foram feitos ajustes nos estados que contabilizam as despesas com inativos e pensionistas como custeio para reclassificá-las para pessoal. O Estado do MS foi excluído pela ausência do RREO de encerramento de 2015 e o DF foi excluído por precisar de tratamento específico para as despesas de pessoal financiadas pelo FCDF.

É importante destacar que as informações levantadas ainda são conservadoras, uma vez que as despesas com organizações sociais não são computadas (e representam uma fração importante do gasto para alguns estados), assim como é importante destacar que nem toda receita corrente líquida pode ser usada para fins de pagamento de pessoal. Como o orçamento brasileiro possui elevada rigidez, as restrições financeiras são maiores do que aparentam.

Considerações finais

As despesas de pessoal possuem características peculiares em relação às demais: quando ela cresce, nunca consegue ser reduzida, já que os servidores são estáveis e a legislação proíbe a redução de salários. Dessa forma, ela deve ser criteriosamente planejada de forma integrada com os serviços públicos demandados. A maioria dos países do mundo adotam hipóteses de ganhos de eficiência para recontratações, uma vez que os meios de trabalho disponíveis, com as novas tecnologias, permitem aumentos de produtividade.

As reformas necessárias para esse componente não podem ser apenas focadas em controlar o seu crescimento, mas também em dar condições aos administradores públicos poderem gerenciar com flexibilidade os recursos humanos com objetivo de ter ganhos reais de eficiência no serviço público. Atualmente, é difícil demitir até servidores comprovadamente corruptos, o que é uma distorção clara do conceito de estabilidade. É preciso revisitar o artigo 169 da Constituição Federal, estabelecer critérios para o direito de greve dos servidores para a população não ficar refém da falta de serviços essenciais e vedar algumas brechas da LRF como, por exemplo, a possibilidade de conceder aumentos salariais com repercussões financeiras no mandato do governante seguintes. O Brasil está mergulhado em uma profunda crise e, tenham certeza, soluções fáceis não nos tirarão dela.

ARQUIVO EM PDF: Despesas de Pessoal

FPE: forte retração no início de 2016 e mensuração do grau de dependência dos estados

Principais mensagens:

1) O ano de 2016 iniciou com retração nominal dos repasses do FPE de 13% em relação ao mesmo período de 2015, ocasionada pela menor arrecadação dos impostos de renda e de produtos industrializados.

2) Como os dados de arrecadação são correlacionados com a atividade econômica, tudo indica que o acirramento da recessão do final de 2015 foi mantido em janeiro de 2016, o que deve provocar efeitos negativos sobre os outros tributos próprios, como o ICMS.

3) O FPE pode ser um fator de instabilidade em 2016 sobre os estados que estavam com a situação fiscal “menos ruim”, como os da região Norte e Nordeste. O grau de dependência do FPE, medido sobre as receitas primárias, chega a ser, em média, 35% na região Norte e 28% na região Nordeste.

O ano de 2016 iniciou com uma péssima notícia para governadores e secretários de fazenda. Houve uma forte retração dos repasses do FPE de 13% nominal em janeiro, na comparação com o mesmo mês do ano anterior. Em termos reais, quando descontamos a inflação de 10,7% pelo IPCA no período, a queda é de aproximadamente 25%.

Gráfico 1: Repasses do FPE, variação do mês em relação ao mesmo mês do ano anterior, em %
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Fonte: STN. Elaboração Própria.

Como o FPE é distribuído com base na arrecadação do imposto de renda (IR) e do imposto sobre produtos industrializados (IPI), o motivo para o baixo desempenho é explicado pelos fatores condicionantes da arrecadação desses tributos. É importante lembrar que a transferência do FPE se dá de forma decendial, com base na arrecadação do decêndio anterior. Dessa forma, a base tributária para as transferências do mês de janeiro foi a arrecadação de IR e IPI último decêndio de 2015 e os dois primeiros decêndios de 2016.

Tabela 1: Arrecadação das Receitas Federais, a preços de janeiro/2016, em R$ e em %
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Fonte: Receita Federal do Brasil

A arrecadação federal total encolheu 6,7% em termos reais em janeiro deste ano, se comparado com 2015, relevando uma forte retração da atividade econômica e da massa salarial no início deste ano.

No caso do IPI, a retração foi de 31%. Pesou nessa queda a redução do volume de saída de cigarros dos estabelecimentos produtores, a alteração da sistemática de apuração do IPI-Bebidas em função da edição da Lei 13.097/15, redução da venda de automóveis de 35% no mercado interno (em que pese a recomposição de alíquotas) e a forte queda de 12% na produção industrial do país.

No tocante ao imposto de renda, houve queda real de 2% em janeiro explicada pela redução da arrecadação referente ao ajuste anual (lucratividade) e ao lucro presumido (atividade), além da queda da massa salarial nominal de 0,8%.

Os dados são reflexos da grave crise econômica que passa o país e que, infelizmente, vem se deteriorando no período mais recente. IBC-Br, medida da atividade econômica do Banco Central , mostra uma queda contínua e cada mais vez mais intensa da atividade na economia. O índice apresentou recuo de 0,2% no primeiro trimestre de 2015 e foi se intensificando até uma retração de 6,3%, nos últimos três meses do ano passado. Em 2015, a queda total foi de 4,1%.

Gráfico 2: Índice IBC-Br, série dessazonalizada, em pontos
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Fonte: Banco Central. Elaboração Própria.

Em termos de impacto sobre as finanças estaduais, essa queda da atividade provoca impactos negativos não apenas às transferências via FPE, mas também aos impostos próprios, notadamente o ICMS, principal tributo do país. Em relação ao FPE, como a sua distribuição tem características redistributivas, os maiores impactos serão observados nos estados mais pobres, do Norte e Nordeste. Esses estados estão com a situação fiscal, até 2015, “menos ruim” que os do Sul e Sudeste.

O grau de dependência do FPE, medido sobre as receitas primárias, chega a ser, em média, 35% na região Norte e 28% na região Nordeste. A Tabela 2 apresenta os dados individualizados por estado. Observa-se que os estados mais suscetíveis às flutuações do FPE são Amapá (56%), Roraima (46%), Acre (45%), Tocantis (37%), Sergipe (36%), Piauí (35%), Paraíba (34%), Maranhão (34%) e Alagoas (33%). Nesses estados, as transferências do FPE representam mais que um terço das receitas primárias totais.

Tabela 2: Grau de Dependência dos Estados ao FPE, em %
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* Exclui do cálculo os estados do Mato Grosso do Sul e Rio Grande do Norte.
Fonte: STN. Elaboração Própria.

Resultados e Conclusões

Com a intensificação da retração econômica, as contas estaduais devem apresentar tendência de deterioração no início deste ano. Com a incapacidade de redução das despesas de forma significativa pelos estados, dada a forte rigidez das regras de regem o serviço público brasileiro, notadamente sobre as despesas de pessoal, o comportamento do resultado fiscal dos estados é muito dependente do comportamento das receitas. Em que pese o aumento generalizado nas alíquotas de tributos na vasta maioria dos estados neste ano, o efeito da queda da atividade econômica deve se sobrepor. Ademais, a melhora do resultado primário do ano de 2015 foi explicado, basicamente, pela forte retração dos investimentos e pelos atrasos no pagamento a fornecedores (aumento dos restos a pagar). Os estados sofrem cada vez mais restrições para se utilizar desses dois instrumentos neste ano. 2016 inicia com um cenário mais desafiador que o início de 2015 para as finanças estaduais, o que deve pressionar ainda mais o governo federal a postergar o pagamento da dívida desses entes junto à União. Torço para que as contrapartidas exigidas, em termos de ajuste fiscal e reformas estruturais, sejam suficientes para que esse problema não se repita no futuro.

ARQUIVO EM PDF SOBRE FPE

Contas públicas estaduais em 2015: melhora do resultado primário, mas piora do perfil fiscal

Principais mensagens:

1) O ano de 2015 foi caracterizado pela melhora do resultado primário dos estados, fruto da forte restrição financeira que sofreram, dada sua incapacidade de elevar seu endividamento.

2) Nenhum estado conseguiu apresentar crescimento real positivo nas receitas primárias, ocasionado do baixo dinamismo econômico e queda das transferências legais e voluntárias.

3) Piora do perfil fiscal dos estados: incapacidade de segurar o aumento das despesas de pessoal, cujo crescimento foi acima da inflação para a maioria dos entes, e forte retração dos investimentos.

Introdução

Este trabalho busca avaliar o comportamento das finanças públicas estaduais pelo resultado fiscal na metodologia “acima da linha”, com base nos Relatórios Resumidos de Execução Orçamentária (RREO). Essa metodologia permite avaliarmos os principais componentes do resultado primário, como os tipos de receitas e as despesas pública. O critério da apuração das despesas foi a liquidação, com objetivo de aproximar os resultados à ótica de caixa.

É importante registrar que não existe uma metodologia uniforme para a contabilização das receitas e despesas primárias. Assim, a comparação entre estados pode não refletir, necessariamente, uma situação fiscal melhor ou pior, mas simplesmente formas diferentes de contabilização.

Em 2015, observa-se maior esforço fiscal dos entes estaduais, medido pelo resultado primário reportado, em relação ao ano anterior. Na maioria dos estados, a barra azul (resultado primário de 2015) é superior a barra amarela. Dos 25 estados analisados (cujos dados estão disponíveis), 19 apresentaram melhora no seu resultado primário, enquanto 6 pioraram. Os estados que reportaram pior resultado, em termos proporcionais às suas receitas primárias, foram o Distrito Federal, Rio de Janeiro, Ceará, Rio Grande do Sul, Acre e Bahia. Entanto Roraima, Amapá, Mato Grosso, Alagoas e Rondônia reportaram os melhores.

Gráfico 1: Superávit primário reportado em 2015 e 2014, em % das Receitas Primárias
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Fonte: STN. Elaboração Própria.

É importante fazer algumas observações sobre o resultado apresentado. Houve o mapeamento da utilização dos depósitos judiciais para o financiamento de despesas por pelo menos três estados. O Rio de Janeiro utilizou R$ 6,7 bilhões, Minas Gerais R$ 2 bilhões e o Rio Grande do Sul R$ 1,8 bilhão. Apesar da utilização dos depósitos judiciais terem características muito semelhantes a uma operação de crédito, uma vez que os estados devem ressarcir em algum dia e também pagam juros sobre o saldo utilizado, os estados classificaram como receitas primárias, o que melhorou o resultado do ano. Se fosse o ajuste do resultado retirando esses depósitos, o Rio de Janeiro passaria um resultado de -20% das receitas primárias em 2015.

Assim como ocorre com os depósitos judiciais, pode fazer outras formas “criativas” de registrar as receitas e despesas que podem distorcer o resultado apresentado. Os estados do Mato Grosso do Sul e do Rio Grande do Norte ainda não divulgaram o RREO do 6º bimestre, por isso foram retirados da análise. O Paraná e a Paraíba ainda não tiveram seu balanço homologado pelo Tesouro Nacional, podendo ainda sofrer alterações nos números. O Distrito Federal teve mudança de classificação das receitas e despesas das transferências do FCDF, foram feitos os ajustes para manter a base comparável.

O resultado primário é um indicador de esforço fiscal, porém não mensura a perda ou melhora da qualidade (ou perfil) das finanças públicas. Dessa forma, foi avaliada a poupança corrente dos estados, calculada pela subtração das receitas correntes menos as despesas correntes dos entes. Ou seja, é o montante de recursos arrecadado pelo estado (sem se endividar) que não está alocado para despesas de manutenção da máquina pública (correntes). Trata-se de mensurar o quanto sobra para utilizar em despesas de forma discricionária dos recursos próprios dos entes.

Gráfico 2: Poupança Corrente em 2015 e 2014, em % das Receitas Primárias
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Fonte: STN. Elaboração Própria.

Dos 25 estados analisados, 18 pioraram sua situação, contra 7 de melhora. Da mesma forma que os resultados anteriores, a utilização dos depósitos judiciais melhorou artificialmente os resultados dos estados que os utilizaram. O que podemos diagnosticar é que a melhora do resultado primário dos estados em 2015 está associada a uma piora do perfil do gasto público. Este trabalho enumera 3 motivos para esse comportamento das finanças públicas em 2015.

Motivo 1: Menor dinamismo das receitas

O ano de 2015 foi caracterizado por uma forte retração econômica. O indicador de atividade do Banco Central registrou uma retração de 4,1% da economia no ano. Essa recessão provocou efeitos negativos sobre a arrecadação em todos os níveis de governo, uma vez que a base tributária se reduziu. A inflação no ano, calculada em 10,7% a.a. pelo IPCA, contribui para reduzir esses efeitos, porém 6 estados ainda apresentaram variação nominal negativa entre 2014 e 2015.

O Gráfico 3 apresenta a variação das receitas primárias de 2015 em relação a 2014, em termos nominais. Observa-se que, em todos os estados (sem exceção), o crescimento das receitas não foi suficiente para recompor a inflação. Ou seja, observou-se um crescimento real negativo das receitas primárias dos estados. O estado do Rio de Janeiro foi o que apresentou o pior resultado, motivado, majoritariamente, pela queda das rendas e da atividade do setor do petróleo e gás.

Gráfico 3: Receitas Primárias em 2015, variação nominal anual, em %
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Fonte: STN. Elaboração Própria.

Motivo 2: Incapacidade dos governos em cortar despesas obrigatórias, notadamente pessoal

O Gráfico 4 apresenta a variação das despesas de pessoal de 2015 em relação a 2014, em termos nominais. Pode-se observar que a maioria dos estados apresentaram crescimento real positivo das despesas de pessoal, acima de 10% neste ano.

Gráfico 4: Despesas de Pessoal em 2015, variação nominal anual, em %
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Fonte: STN. Elaboração Própria.

Parte dos novos governantes receberam uma conta amarga do seu antecessor, os reajustes salariais parcelados com repercussão financeira no mandato seguinte. Trata-se de uma brecha ainda existente na LRF que provoca efeitos nefastos sobre as finanças públicas. Há o Projeto de Lei do Senado nº 389/2015, de autoria do Sen. Ricardo Ferraço, que tramita no Congresso e objetiva fechar essa lacuna na LRF.

Motivo 3: Ajuste fiscal pelo corte dos investimentos

Com a piora da arrecadação e aumento das despesas obrigatórias, a restrição financeira fez com que os estados fizessem o ajuste nas despesas discricionárias, notadamente nos investimentos. Infelizmente é o componente do gasto que gera maior efeito de longo prazo por ampliar a infraestrutura, além de promover maior efeito multiplicador na atividade econômica e ajudar o país a sair da recessão.

Um problema adicional em cortar investimentos se deve a paralisação de obras. Quando isso ocorre, os projetos passam necessariamente por uma revisão (para cima) nos preços, pelos custos associados à desmobilização de pessoal e equipamentos das obras. Trata-se de algo muito perverso do ponto de vista econômico e social. Os investimentos são as despesas que mais precisam de previsibilidade e são as que mais sofrem flutuações, não é à toa que a qualidade do gasto público é baixíssima no Brasil.

Observa-se que, em termos médios, os estados cortaram em mais de 50% os investimentos neste ano, se comparado com o ano anterior. Assim, o corte das despesas no investimento explica a melhora no resultado primário dos governos estaduais ao mesmo tempo que a poupança corrente piorasse, já que se observou menor crescimento das receitas e maior gasto com despesas corrente.

Gráfico 5: Despesas com investimentos em 2015, variação nominal anual, em %
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Fonte: STN. Elaboração Própria.

Resultados e Conclusões

Podemos observar que os estados passam por um forte processo de ajuste fiscal em relação ao ano anterior. Esse resultado está consistente com os dados apurados pela metodologia “abaixo da linha” do Banco Central. No entanto, devido a rigidez legal e orçamentária do setor público brasileiro, o ajuste fiscal foi de baixa qualidade com o menor dinamismo da arrecadação, o maior comprometimento com despesas obrigatórias (notadamente pessoal) e corte drástico nos investimentos públicos. Dessa forma, os estados atuam de forma pró-cíclica e agravam os efeitos recessivos da crise econômica sobre a atividade local. Já passou da hora de revisitarmos as regras que regem o setor público objetivando garantir capacidade de reduzir as despesas obrigatórias e melhorar a qualidade do gasto por meio da flexibilização gerencial. Caso contrário, estaremos fadados a conviver com uma carga tributária cada vez maior e revivendo momentos de crise como o atual.

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ICMS: um retrato da economia brasileira em 2015 (Folha de São Paulo 17/1/2016)

A Folha de São Paulo publicou no dia 17/1/2016 um artigo feito com os dados que levantei sobre o comportamento da arrecadação de ICMS em 2015.

Ver artigo: http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2016/01/1730352-tarifaco-rendeu-ao-menos-r-92-bi-em-icms-para-estados.shtml

Aproveito para divulgar o estudo completo que fundamentou a reportagem:

ICMS: um retrato da economia brasileira em 2015

Introdução

O ICMS, imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual, intermunicipal e de comunicação, é de competência dos Estados e do Distrito Federal. O imposto incide sobre a circulação de mercadorias, fornecimento de alimentação e bebidas, prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal, serviços de comunicação, entrada no estado de petróleo e derivados, além da energia elétrica.

Trata-se do imposto mais importante do país em termos de arrecadação, representando, em 2014, o valor de R$ 318 bilhões, o equivalente a 5,6% do PIB brasileiro. Este estudo busca analisar o comportamento da arrecadação do imposto em 2015 a partir dos dados coletados pela Comissão Técnica Permanente do ICMS (COTEPE), ligada ao Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ). Esses dados são enviados pelos próprios estados e, dessa forma, é importante deixar claro que pode representar critérios de apuração diferentes entre as unidades da federação.

A participação de cada setor na arrecadação do ICMS segue a mesma lógica da importância deles sobre a economia, medida pelo PIB. O Setor terciário, representado pelo comércio e serviços, arrecadou 41% do ICMS no país em 2014 e, pelo sistema de contas nacionais, representa 61% do PIB. O setor secundário, representada pela indústria e construção, é responsável por 28% da arrecadação e, como participação do PIB, tem 21%. O setor primário, formada pelas atividades agrícolas e extrativistas, arrecadou apenas 1% do ICMS e tem uma representação de 4,5% do PIB. Devido à importância da arrecadação do nível estadual do ICMS sobre energia elétrica e petróleo, o CONFAZ trata esses setores de forma separada à classificação econômica, eles representaram 25% da arrecadação em 2014. Assim como, há uma desagregação dos dados sobre arrecadação da dívida ativa, ou seja, os créditos que a fazenda tem junto a empresas ou pessoas físicas que se encontram em atraso com o pagamento de tributos.

Gráfico 1: Participação da arrecadação do ICMS por setor em 2014, em %
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Fonte: CONFAZ/Ministério da Fazenda
Elaboração Própria


Comportamento do ICMS em 2015

Este trabalho utilizou o dado disponível até o mês de outubro de arrecadação do ICMS. Dessa forma, a análise feita utiliza a base de arrecadação acumulada até esse mês, comparada com o mesmo período do ano de 2014. É importante mencionar que, devido à ausência de informações do mês de outubro, os estados do Acre, Amapá, Amazonas, Santa Catarina e Mato Grosso do Sul foram retirados da amostra.

O comportamento da arrecadação do ICMS em 2015 representa, em vários aspectos, o comportamento da economia do país no ano. O Gráfico 2 apresenta a variação real da arrecadação de ICMS por setor de 2015 em relação a 2014, deflacionado pelo IPCA. Observa-se que, no total, a arrecadação de ICMS até outubro apresentou queda de 5% real em relação a 2014, equivalente a R$ 16,1 bilhões de reais.
Assim como ocorreu nas contas nacionais, o setor que mais contribuiu para a queda da arrecadação do ICMS foi a indústria, com queda real de 11%. Esse dado é consistente com os dados da PIM (Pesquisa Industrial Mensal) do IBGE que indicou queda acumulada de 7,8% em outubro, em relação ao mesmo mês do ano anterior.

Gráfico 2: Variação real da arrecadação do ICMS por setor, dados acumulados até outubro de 2015 em comparação com o mesmo período do ano anterior, em %
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Fonte: CONFAZ/Ministério da Fazenda
Elaboração Própria

Em seguida, observamos a queda de arrecadação dos setores primário e terciário, ambos em 8%. O comportamento do setor de terciário (serviços) também está consistente com a Pesquisa Mensal de Serviços (PMS) do IBGE, que revela queda acumulada até outubro no volume de serviços de 3,1%. O setor primário é que, em relação aos dados de atividade econômica, parece estar contraditório, uma vez que o setor apresentou crescimento em 2015. No entanto, o efeito da queda dos preços da commodities deve ter impactado a arrecadação do setor. Em relação à arrecadação do ICMS sobre petróleo, este apresentou queda menor nível devido aos aumentos sobre o preço dos combustíveis no ano de 2015.

O destaque positivo da arrecadação veio do setor de energia elétrica e o ICMS das operações de dívida ativa. O setor de energia elétrica sofreu um forte aumento de preços em 2015. O aumento médio do preço da energia apurado pelo IPCA de 2015 foi de 51%. Esse dado foi praticamente igual à variação nominal do ICMS dos estados sobre esse setor (51%). Retirando o efeito da inflação média acumulada no período, a energia elétrica contribuiu positivamente em 37% para a arrecadação do ICMS. Se não fosse o reajuste da conta de energia, a queda do ICMS teria sido R$ 9,3 bilhões a maior, uma elevação de 58% das perdas da arrecadação total, de R$ 16,1 bilhões para R$ 25,3 bilhões, em termos reais.

Tabela 1: Arrecadação real do ICMS por setor, dados acumulados até outubro em comparação com o mesmo período do ano anterior, R$ mil e em %
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Fonte: CONFAZ/Ministério da Fazenda
Elaboração Própria

* Dados de 2014 foram atualizados a preços de outubro de 2015

Outra contribuição positiva para a arrecadação se deu pelo esforço de alguns estados em implementarem programas de recuperação fiscal sobre os tributos dos agentes devedores ao erário (dívida ativa). De fato, a forte restrição fiscal no ano de 2015 fez com que vários governadores utilizassem desse expediente para conseguirem horar os compromissos financeiros do ano. Os estados que apresentaram maior crescimento de arrecadação da dívida ativa foram o Paraná (109%), Espírito Santo (98%), Rio Grande do Sul (81%), Maranhão (63%) e Sergipe (45%), todos os valores em termos reais. O impacto positivo para arrecadação do ICMS da dívida ativa foi de R$ 382 milhões, em termos reais.

Ao analisarmos os dados desagregados por estado, observamos o efeito dramático da queda da atividade econômica no nível local. Apenas 3 estados apresentaram variação real positiva no ICMS em 2015: Paraná, Pará e Piauí. Os estados que apresentaram queda real superior ao dado total nacional foram Minas Gerais, Distrito Federal, São Paulo, Rio de Janeiro, Pernambuco e Goiás.

Tabela: Arrecadação real do ICMS por estado, dados acumulados até outubro em comparação com o mesmo período do ano anterior, em R$ mil e em %
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Ministério da Fazenda
Elaboração Própria

* Não foram incluídos na amostra os estados do AP, AC, AM, SC, MS e RJ pela ausência de dados até outubro de 2015
** Dados de 2014 foram atualizados a preços de outubro de 2015

De forma geral, os resultados indicam que a arrecadação do ICMS contribuiu negativamente para a situação fiscal dos estados em 2015. No entanto, conforme apresentado no estudo Comportamento das Finanças Públicas Estaduais pelo “Acima da Linha” em 2015 (em https://pedrojucamaciel.com/?p=212), a crise financeira dos estados não pode ser justificada apenas pela queda da arrecadação, mas também pela incapacidade dos governos em cortarem despesas de forma significativa. O que observamos em 2015 foram cortes drásticos nos investimentos públicos, mas as despesas de pessoal mantiveram crescimento acima da inflação. Isso se deve, em boa parte, aos aumentos parcelados do salário dos servidores negociados no mandato anterior, mas com repercussões financeiras neste mandato. Além disso, a rigidez das regras do serviço público inviabiliza boa parte das medidas que objetivam racionalizar e aumentar a eficiência do estado.

Gráfico 3: Variação real da arrecadação do ICMS por estado, dados acumulados até outubro de 2015 em comparação com o mesmo período do ano anterior, em %
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Ministério da Fazenda
Elaboração Própria

O que observamos neste início de ano de 2016 foi o comportamento generalizado de aumento das alíquotas de tributos em todos os níveis de governo. Das 27 unidades da federação, 20 estados e o Distrito Federal elevaram as alíquotas de ICMS. A maior parte elevou a alíquota básica de 17% para 18%. Não custa lembrar que tributos indiretos (sobre produtos), são distorcivos e regressivos. Os pobres terminam pagando proporcionalmente mais que os ricos. Ademais, o caminho politicamente mais fácil do ajuste das contas por meio da elevação da carga tributária ou do corte dos investimentos causam efeitos perversos ao crescimento sustentável da economia no longo prazo.

Até quando assistiremos o ineficiente estado brasileiro crescer pela ausência de reformas estruturais no setor público? Quantas crises serão necessárias para aprendermos que o problema não está na falta de tributos, mas em como racionalizar as despesas públicas?

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Capacidade de Investir com Recursos Próprios dos Estados (Reportagem Valor 30/12/2015)

O valor econômico publicou hoje (30/12/2015) reportagem sobre o trabalho que fiz com objetivo de mensurar a capacidade dos estados em investir com dados atualizados até o 5º Bimestre de 2015.
Link: Link Reportagem do Valor Econômico
Pdf: Aval a crédito não destrava investimento de Estados

Segue, abaixo, o estudo completo que originou a reportagem:

Capacidade de Investir com Recursos Próprios dos Estados

O presente trabalho tem o objetivo de mensurar a capacidade fiscal dos estados brasileiros de investir com recursos próprios. A ideia desse indicador é complementar a informação trazida pelo resultado primário adicionando na avaliação um critério qualitativo do perfil da receita e do gasto público.

O resultado primário é definido como a diferença entre as receitas e as despesas não financeiras do governo. De uma forma simplificada, ele indica o quanto sobra das receitas fruto do esforço fiscal (ex. tributárias) após o pagamento das despesas não financeiras (ex. pessoal, custeio e investimentos) com o objetivo de honrar os compromissos de pagamento da dívida.

Para melhorar o resultado primário, por exemplo, tanto faz o governo cortar despesas de pessoal ou de investimentos. O impacto fiscal será o mesmo, porém, o impacto econômico é completamente diferente. Boa parte dos investimentos serve para ampliar e modernizar a infraestrutura, elevando a capacidade de crescimento futuro do país por meio da redução dos custos de congestionamento e do aumento da competitividade e da produtividade da economia como um todo.

Ademais, é importante estimar um indicador fiscal que consiga captar, de alguma forma, a “margem de manobra” que os governos têm para honrar suas obrigações financeiras. Uma característica peculiar do Brasil em relação a outros países é o nível de rigidez orçamentária. Quando o governo decide ampliar o tamanho do estado no período de “vacas gordas”, dificilmente ele consegue reduzir quando “as vacas estão magras”, pelas várias regras inflexíveis que regem o setor público brasileiro.

Dessa forma, este trabalho sugere um indicador para medir qualitativamente como está a situação fiscal a partir da capacidade de investir dos entes. Além disso, esse indicador revela o grau de discricionariedade que o ente dispõe para gerenciar as contas públicas.

Para a estimativa desse indicador, parte-se das informações da classificação econômica das receitas e despesas constantes no Relatório Resumido de Execução Orçamentária dos estados. Porém, é necessário fazer uma ressalva importante. Ainda não existe uma padronização bem estabelecida no registro contábil dos entes subnacionais. Trata-se de uma lacuna na legislação para aplicação dos limites estabelecidos na LRF de forma apropriada. Observa-se, para alguns entes e para algumas situações, o registro inapropriado de algumas operações que ajudam a melhorar artificialmente os indicadores fiscais. Este trabalho utilizou a informação oficial constante nos balanços.

Para explicar o cálculo do indicador, é necessário entender alguns conceitos da classificação econômica das receitas e despesas (Manual Técnico de Orçamento 2015, MPOG).

Do lado das receitas:

Receitas Correntes: são as receitas que aumentam as disponibilidades financeiras do Estado, em geral com efeito positivo sobre o Patrimônio Líquido, e constituem instrumento para financiar as políticas públicas. Classificam-se como correntes as receitas provenientes de tributos; de contribuições; da exploração do patrimônio estatal (Patrimonial); da exploração de atividades econômicas, etc.

Receitas de Capital: são as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos da constituição de dívidas; conversão, em espécie, de bens e direitos; recebimento de recursos de outras pessoas de direito público ou privado.
Do ponto de vista da sustentabilidade fiscal, é mais importante o ente ter mais receitas correntes que de capital, uma vez que as correntes estão sob controle da administração estadual e não geram obrigação futura. Boa parte das receitas de capital são fruto do endividamento ou da venda de ativos, algo que não é sustentável se utilizado em excesso.

Do lado das despesas:

Despesas Correntes: são aquelas que não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital. Exemplo: pessoal, juros e encargos e custeio.

Despesas de Capital: são aquelas que contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital. Exemplo: investimentos, inversões financeiras ou amortizações da dívida.

Em relação ao perfil do gasto, de maneira geral, é interessante ter uma participação maior das despesas de capital que das despesas correntes já que as despesas de capital estão associadas à criação ou aquisição de ativos para a sociedade (investimentos ou inversões financeiras) ou para amortizar dívidas e reduzir suas obrigações financeiras. Uma exceção a essa lógica são as despesas em educação, que em grande parte é com pessoal e promove efeitos econômicos importantíssimos de longo prazo.

A capacidade de investir com recursos próprios é calculada da seguinte forma:
Cap. Investir Rec. Próprios = Rec. Correntes (-) Desp correntes (-) Amortizações (-) Inv. Financeiras (Finc.) (-) Restos a pagar inscritos para despesas correntes (+) Restos a pagar cancelados para despesas correntes

Ou seja, o indicador mede o que sobra da arrecadação própria (sem depender do endividamento, alienação de ativos ou transferências do governo federal), após o pagamento das sobre obrigações correntes, para realizar despesas de investimentos e inversões financeiras primárias. Trata-se também de uma aproximação do grau de discricionariedade (“margem de manobra”) que o governo dispõe para honrar seus compromissos.

Ademais, é importante que esse indicador capte as restrições financeiras que os entes passam. Ao contrário do governo federal, que tem capacidade mais frouxa de elevar seu endividamento, os estados e municípios precisam de autorização da união para se endividar e, dessa forma, qualquer eventual necessidade de caixa inviabiliza a execução da despesa. Assim, o indicador também incluiu os compromissos da execução orçamentária de exercícios anteriores que ainda precisam ser pagos neste ano, os chamados restos a pagar.

Figura 1: Capacidade de Investir com Recursos Próprios, em % da Rec. Primárias (Dados acumulados até o 5º Bimestre)
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Observações:
* Estados contabilizaram as receita dos depósitos judiciais como primárias e correntes: RJ (R$ 6,8 bi), MG (R$ 2 bi) e RS (R$ 1,8 bi).
(1) MS: Dados até 4º Bimestre informado no próprio sitio do Governo do Mato Grosso do Sul
(2) DF: Foi considerado R$ 1 bilhão de despesas de exercícios anteriores não contabilizadas no RREO
(3) SP: Não foi considerado inscrição de R$ 11 bi em RAP de pessoal

As estimativas revelam que a capacidade dos estados em investir com recursos próprios está negativa em 2%, no total até o 5º bimestre deste ano. Trata-se de uma situação de “stress financeiro” grave. Dos 27 estados, nenhum estado possuem o indicador de capacidade de investir com recursos próprios acima de 10%, nível minimamente razoável. Até o 4º bimestre, a situação era um pouco melhor, onde 3 estados ainda conseguiram obter índice maior que 10%. A tendência é que no próximo bimestre a situação piore ainda mais pela elevação das despesas com o pagamento do 13º para os servidores da ativa e aposentados.

Figura 2: Despesas com Investimentos, dados acumulados até o 5º Bimestre, % variação relação ao mesmo período do ano anterior
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Observações:
* MS: Dados até 4º Bimestre informado no próprio sitio do Governo do Mato Grosso do Sul

Dessa forma, pode-se esperar a tendência de atraso no pagamento das obrigações dos entes em pior situação financeira, não apenas para fornecedores, mas até para a folha de pagamento.

Revela-se que a situação fiscal é complexa e necessita de uma ampla agenda de reformas para seu equacionamento:

1º) Reforço do marco legal existente: restrição dos limites de endividamento, de concessão de garantias do governo federal, de permissão das excepcionalidades das garantias dos empréstimos e brecha legal que permite a concessão de aumentos salariais com repercussões no mandato posterior.

2º) Falta de padronização dos critérios para aplicação dos limites da LRF: cada estado interpreta de uma forma e, por vezes, oportunista.

3º) Reformas estruturais do gasto público: reduzindo o comprometimento das despesas de pessoal por meio da melhor aplicabilidade dos critérios de exoneração (CF e LRF), redução da jornada de trabalho, normatização do direito de greve dos servidores, critérios de reajuste salarial. Ademais, é necessário revisar as regras de aposentadorias dos servidores, de forma a estabelecer idade mínima de 65 para homens e mulheres, revisão de aposentadorias especiais para algumas categorias e revisão do sistema de pensões. Flexibilizar os critérios de aplicação mínima das despesas de custeio para torna-la mais flexível e permitir a adoção do caráter anticíclico da política fiscal.

4º) Reforma nas regras orçamentárias (Relatório do PLS 229/2009): buscar o realismo orçamentário, elevar a capacidade de planejamento do espaço fiscal de médio prazo, estabelecer fundamentação técnica para a elaboração de projetos de investimentos, limitação das despesas de restos a pagar para a disponibilidade financeira em todos os anos do mandato, reforço técnico dos instrumentos de avaliação dos programas (ex-ante e ex-post) e convergência da contabilidade aos padrões internacionais.

5º) Reformas gerenciais: focar nas atividades essenciais do estado, focar no atendimento ao cidadão (front office), integrar melhor a formulação e a execução, fusão de órgão públicos, controle e avaliação por meio do diálogo permanente, compartilhamento dos serviços de suporte, adotar novas tecnologias nos sistemas de compras e melhorar coordenação entre órgãos do governo.

Não há dúvidas que os desafios são grandes e a agenda de reformas necessárias envolve paradigmas consolidados na sociedade brasileira. Dado nossa carga tributária se aproximando de 40% do PIB, o caminho mais fácil de elevar tributos mostra-se cada vez mais esgotado. O tamanho do setor público e sua ineficiência está chegando no limite. Se não adotarmos medidas estruturais para resolvermos os problemas, estaremos em uma tendência crescente de elevação da carga tributária ou estarmos sempre fadados a reviver momentos de crise como o atual.

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Reforma do Setor Público: Construindo pelo Básico

O Brasil atravessa uma das crises mais complexas da sua história recente, que combina elementos econômicos e políticos. O processo contínuo de deterioração fiscal dos últimos anos, juntamente com a ausência de reformas estruturais, colocou o país em uma situação financeira desafiadora. Esta não é a primeira e não será a última crise que o país enfrentará, no entanto, a capacidade do governo em resolvê-la com medidas paliativas se exauriu.

Hoje, o Brasil já dispõe de elevada carga tributária, cujo montante é de 35% do PIB, contra 26% da média dos países emergentes. A capacidade de se endividar está mais limitada: a dívida bruta deve atingir 70% do PIB no curto prazo (superior ao limite prudencial em 60% do PIB e superior a média de 46% dos emergentes). Além disso, os problemas fiscais estruturais foram antecipados com o baixo dinamismo econômico. O déficit da previdência, por exemplo, passará de R$ 57 bilhões em 2014 para R$ 125 bilhões em 2016.

O desajuste fiscal foi a origem desta crise e se tornou a variável-chave para sua solução. Apenas com o processo de consolidação fiscal o país poderá reduzir, de forma sustentável, as taxas de juros e criar espaço para a retomada da atividade. Mas isso não será fácil. Devido à baixa perspectiva de crescimento no médio-prazo, o reequilíbrio das contas públicas exigirá forte esforço da sociedade e deve passar pela revisão do contrato social estabelecido na Constituição de 88. É preciso revisitar as regras de vários programas públicos, com base na experiência internacional, de forma pragmática e menos ideológica.

Além das necessárias reformas fiscais estruturais, há um espaço enorme para melhorar a eficiência do setor público por meio de reformas administrativas, ainda pouco avaliadas nos debates econômicos. Podemos observar, nas boas práticas internacionais, que os países avançados estão em processo contínuo de aprimoramento dos métodos de gestão. Desde os anos 80, a maioria dos países da OCDE passaram por pelo menos três “ondas” de reforma do estado.

Na primeira, influenciados pelos governos Thatcher e Reagan, foi dada ênfase na redução do tamanho do estado por meio da desregulamentação, privatização e descentralização. A ideia central é que o crescimento do setor privado era limitado pela alta carga tributária e elevada interferência do governo. No Brasil, essas reformas só tomaram fôlego nos anos 90.

Em seguida, os países avançados aplicaram métodos de gestão privada no setor público, que ficou conhecido como “New Public Management”. As ideias centrais eram: estímulo a competição entre os órgãos públicos e, inclusive, com o setor privado por meio de concessão ou de financiamento da demanda (subsídios ou vouchers); afrouxamento dos padrões operacionais tanto na formulação quanto na execução da política pública (“permitir que os administradores administrem”); direcionamento e controle dos órgãos públicos baseado em metas de resultado; definição do orçamento com base na performance; e terceirizar as atividades meio dos órgãos públicos para o setor privado.

Muitas das reformas do “New Public Management” funcionaram e foram adotadas por vários países. No entanto, em alguns casos, a aplicação dessa teoria gerou resultados negativos como o crescimento das áreas administrativas dos órgãos públicos, perda de qualidade dos serviços, desmotivação dos servidores e perda do controle pelo governo central dos serviços prestados. Verificou-se, por exemplo, que metas de resultado são complexas de serem quantificadas e avaliadas em várias áreas, assim como, a teoria não deixa claro as sanções que devem ser adotadas sobre as agências que não tiverem performance adequada.

Os países que mais avançaram na aplicação do “New Public Management”, como Austrália, Inglaterra e Holanda, atualmente estão ajustando, revisando e até mesmo abolindo alguma dessas reformas. Em recente estudo divulgado neste ano, a OCDE identifica haver, no momento, uma nova onda de reformas administrativas cunhada de “Building on Basics”. A ideia central é formatação de órgãos públicos com mais “front office” (atendimento) e menos “back office” (administrativo).

As principais ideias dessa tendência são: realocar recursos das áreas administrativas para as áreas de atendimento; integrar melhor o executor com as áreas de formulação das políticas; fusão de órgãos públicos dividindo unidades de processos operacionais; compartilhamento de serviços de suporte; definição de padrões operacionais em diversas áreas; separação entre a definição do orçamento e a avaliação dos resultados; controle dos resultados por meio de diálogo permanente, em vez de indicadores; redução da complexidade das informações na documentação orçamentária; e buscar maior ênfase no atendimento aos indivíduos e às empresas por meio de maior variedade de serviços. Essa nova tendência só é possível, em parte, pelas novas tecnologias na área da informação que permitem aproximar o relacionamento do governo com a sociedade.

O Brasil, de forma geral, avançou pouco nos últimos anos na área da gestão pública. Os principais marcos legais do setor público datam do início dos anos 90 e se encontram defasados com as práticas gerenciais modernas. Tome, por exemplo, as áreas de recursos humanos, onde observamos problemas desde os critérios de seleção dos servidores até os incentivos apropriados ao melhor desempenho das suas funções. Parte das boas práticas do Building on Basics podem ser aplicadas por simples atos gerenciais, no entanto, o avanço mais profundo requer mudanças nas regras do setor público brasileiro que provocam o engessamento da máquina e não geram os incentivos corretos para maior economicidade, eficácia e melhor atendimento à população.

Reformas administrativas não são panaceia, mas podem gerar ganhos econômicos significativos tanto ao governo, quanto ao privado por meio da desburocratização e da maior qualidade nos serviços públicos. Normalmente, as crises criam o ambiente propício para a discussão de reformas mais profundas e o Brasil não pode perder a oportunidade de construir uma base institucional mais eficiente para a gestão do setor público.

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